为了促进中日之间的交流与合作，我们围绕政府、中介机构与企业三者关系等重点问题，赴日本静冈县作了为期2个月的学习、调研。在调研中，我们感到，日本的市场经济模式虽然带有明显的政府主导型色彩，但并不直接参与市场经济活动，政府经济职能的发挥主要是通过制订宏观经济政策和公共政策来纠正“市场失灵”。而日本富有特色的产业政策在其中扮演着极其重要的作用，有许多做法和经验值得借鉴。

　　一、产业结构政策

　　追求产业结构的合理化是日本经济政策始终坚持的一个着力点。60年代的目标是产业结构的重化学工业化，70年代指向知识集约化，80年代探索高度技术集约化，90年代则追求知识创造型结构。日本产业结构调整政策的实施，包括四个方面：

　　（1）提出产业结构设想。通产省每隔10年要提出一个通商产业展望，经济企划厅也根据经济发展的阶段，发表经济计划。1997年5月，日本政府发表了《经济结构的变革和促进创造行动计划》，提出要促进医疗•福利、生活文化、信息•通信、新制造技术、流通•物流、环境、事业支援、海洋、生物技术、城市环境改造、航空•宇宙（民用）、新能源•节能、人才、国际化、住宅等15个新兴、成长领域的发展，争取到2010年，使上述领域雇用规模从1997年的1060万人增加到1800万人，市场规模从200兆日元增加到550兆日元。除了经济及产业整体的长期展望外，还有主要产业的长期展望（如50年的钢铁合理化计划、纤维工业结构改善计划等）、区域开发计划（如日本列岛改造计划、技术开发区构想）等。

　　（2）培育成长产业。日本战后初期，曾对钢铁、煤炭、肥料、纤维等产业的振兴采取了积极的对策。进入高速增长期后，日本通过制定法律（例如机械工业合理化临时措施法等），并配合日本开发银行的低息贷款，先后花大力气对机械工业、石化工业、电子工业等主导产业进行重点培育。之后是振兴软件开发等信息产业。但最近，日本培育成长产业，已改变了过去那种针对个别产业采取振兴对策的做法，而主要通过支持创业投资，来促进新兴产业的发展。例如，目前静冈县正在通过积极实施“静冈梦起业推进事业”（创业者支援事业）和积极的招商引资来促进新兴产业的发展，活跃县内经济。主要措施包括：通过对创业者进行支援指导，举办中小企业大学创业家培训讲座等，启发创业活动；提供人才、信息、技术开发援助；建设滨松、沼津、富士、静冈等四个孵化中心，为创业者提供廉价的事业场所；通过向创业者提供支援资金、研究开发支援资金、风险投资资金等，对创业进行金融层面的支持；通过举办展销会等提供新产品市场开拓支援。

　　（3）停滞产业的收缩。从50年代中期以来，日本政府先后对煤炭、铝、合成纤维、船舶、化肥、石化等衰退产业，采取了规模收缩和合理化对策，通过课税特例、特定产业信用基金的债务保证以及开发银行的融资等措施促进相关企业的设备处理、事业转移。

　　（4）就业政策。就业与产业结构调整密切相关。为配合结构调整，日本政府同时也在劳动者再就业培训、职业介绍、就职指导等方面采取了一系列措施。

　　二、产业组织政策

　　日本的产业组织政策基本上分两个层次展开，一是大企业的规模化，二是中小企业的组织化。

　　（1）以强化国际竞争力为目的，在资本密集等产业领域，为实现规模效益，通过合并等推进企业重组。在60年代和70年代，为了强化产业的国际竞争力，日本产业组织政策的重点是，推进钢铁、石油化学行业的设备大型化，促进汽车、纸浆行业的企业集约化。最近，随着日本贸易自由化的进一步推进，持股公司的解禁、合并手续的简化等，日本大企业为了赢得国际竞争，出现了大型合并、联合以及向优势领域集中的企业重组浪潮。仅从汽车产业看，今年3月，日产汽车实现与法国雷诺公司的资本联合，这样，两家合计生产能力达480万辆，进入了自信在世界市场上能够生存的“400万辆俱乐部”。除丰田汽车公司之外，日本其它汽车商也在加快联合重组步伐，福特——马自达——三菱集团，本田——日野——大发集团，通用汽车公司——五十铃——铃木集团正在形成。

　　（2）促进中小企业的组织化。根据日本中小企业基本法，工业、矿业从业人员300人以下或资本金1亿日元以下，批发业从业人员100人以下或资本金3000万日元以下，零售、服务业从业人员50人以下或资本金1000万日元以下的企业定为中小企业。日本中小企业占了企业总数的98.8%和就业人数的76.5%（1991年），静冈县中小企业则占了企业总数99.1%，就业人数的79.9%（1991年）。鉴于中小企业一般都有规模小，资金筹措能力、信息收集能力、交涉能力弱，技术开发力量和信用实力薄弱，且容易陷入相互间的过度竞争的特点，日本政府设计了各种各样的组合制度，鼓励同业者或处于相同立场的中小企业者结成组合，深化相互协作，通过提高中小企业组织化的程度来解决所面临的共同问题。同时，日本对组合有许多扶持措施：一是金融上的扶持。如中小企业事业团的高度化资金、商工组合中央金库贷款等。二是税制上的扶持。对组合采取减免所得税等优惠措施的同时，在印花税、事业税、不动产取得税、固定资产税等方面也有减免措施。三是来自中小企业团体中央会的扶持。在接受国家以及都道府县补助的基础上，中小企业团体中央会对组合实施一系列的补助事业，如小企业连携组织调查开发支援事业、组合信息网络化事业等。

　　三、产业金融政策

　　有效利用金融手段促进经济发展，是日本产业政策的一大特色。日本政府金融机构有日本输出入银行、日本开发银行等两家银行，还有北海道东北开发公库、公营企业金融公库、国民金融公库、中小企业金融公库、环境卫生金融公库、医疗金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库等10个公库。通过这些政府金融机构，充分发挥了低利率资金的政策诱导效果，保障了对新产业培育、产业体制完善、生产部门现代化及中小企业发展等领域的战略性资金供应。同时，长期以来，日本政府对民间金融机构保持了较大的影响力，除了通常的调整中央银行贴现率、民间银行存款准备率、开展公开市场业务外，还曾经对民间金融机构实行“窗口指导”和“窗口限制”，对放款总量进行调节，并要求金融界合作，优先向重点产业部门提供资金。在过去，所有这些措施，对弥补日本资本不足，推进产业合理化作出了巨大贡献。当然，“窗口指导”和“窗口限制”在90年代初就已取消，金融政策的重点现在也有了较大变化。当前政府在金融领域主要抓以下几项工作：

　　（1）以放松管制，进行金融机构、金融资产重组，加快金融自由化为主的金融体制改革。进一步缩小政府金融机构的组织及机能，弱化政府介入力度。同时，针对当前信用收缩、金融体系不稳的状况，日本政府着力促进金融重组和不良债权的处理。1999年3月，日本政府决定向第一劝业、住友、三和、樱花、富士、东海、朝日、大和、日本兴业、三菱信托、信友信托、东洋信托、中央信托、三井信托、横滨等15家大银行注入7兆4592亿日元的政府资金，并希望通过此举处理不良债权9兆437亿日元，增加国内信贷额6兆7110亿日元。

　　（2）完善制度安排，强化中小企业政策金融。在日本，像政府的中小企业金融公库、国民金融公库、商工组合中央金融公库、环境卫生金融公库等，以及民间大量的信用金库、信用组合等都是针对中小企业的金融机构，不论是国家还是都道府县，都有一系列的针对中小企业的融资制度安排，形成了一套较为完善的中小企业政策金融体系。主要有以下几类：一是中小企业高度化资金。根据《中小企业事业团法》而设置，由日本中小企业事业团和都道府县相互配合，对实施中小企业结构高度事业的事业协同组合、商业街振兴组合等组合进行长期、低利贷款，以促进中小企业事业共同化、协业化、工厂店铺的集团化。贷款补助率在65%-100%（其中中小企业事业团与县大致各负担一半）；年利率0-4.3%；贷款期限5-20年（包括1-10年的宽限期）。1998年度，静冈县高度化资金贷款14件，总额达74亿日元。二是设备现代化资金贷款等制度。根据中小企业近代化资金等法律而设置，目的是促进中小企业设备现代化。主要分为两类：一类是中小企业设备现代化资金，都道府县对引进先进设备的企业，直接给予设备价款50%以内的无息贷款，每家企业贷款限额为50-4000万日元，贷款期限5年，贷款受理窗口为各地区的商工会议所或商工会。第二类是中小企业设备借贷事业。主要针对难以筹集到设备投资资金1/2的弱小企业，先由这些企业提出申请，认可后，由中小企业振兴公社代为购入所需设备，再借或租给企业。三是中小企业体质强化资金补助制度。各都道府县根据当地实际情况，制订具体的融资制度，以达成特定的政策目的。其共同点是：以中小企业为制度融资对象；信用保证协会可以给予信用保证；国家和县拿出相当于融资额一定比例（1/4—1/6）的资金，经由信用保证协会存入金融机构，一方面能确保金融机构降低利率，另一方面通过按比例协调融资，引发出相当于政府存入款项3-5倍的金融机构资金，有效地扩大了对中小企业长期低息贷款额。

　　（3）完善信用保证制度，弥补中小企业资信不足。为了确保中小企业能更容易地从金融机构贷款，日本设计了信用补充制度：由设立在各都道府县的信用保证协会（全国共52家）为中小企业向银行等金融机构的借入债务提供保证，中小企业信用保险公库则自动为该保证提供保险。信用保证制度对日本中小企业融资帮助很大，1998年3月末中小企业利用信用保证贷款的利用度达8.2%，而静冈县则高达17.7%。为了解决当前中小企业贷款难的问题，日本政府于1998年秋分别向信用保证协会和中小企业信用保险公库出资2000亿日元和8000亿日元，新设了总规模为20兆日元的特别信用保证制度框架，采取快速审查方式，从1998年10月1日至1999年3月1日仅仅5个月，审理总额达14兆4221亿日元，有效地帮助了大批中小企业度过了难关，倒闭件数也随之明显减少。

　　（4）建立风险投资体系，打通对风险事业资金供应渠道。与美国等相比，日本风险投资事业起步较晚，但已经进入实质性的探索阶段并取得了一些成效。到1998年7月为止，日本已经有静冈资本（株）、新日本基金（株）、大和银行企业投资（株）、东京风险资本（株）等19家风险投资公司，从事对创造性中小企业的投资活动。1996年3月，静冈县创设了创造性中小企业培育支援制度。到现在为止，静冈县科学技术振兴财团已对12家创造性中小企业进行了上述间接投资，总额达10.7亿日元。

　　四、产业技术政策

　　在日本，开发研究主要由企业自己进行，而对基础研究和一部分应用研究，由于风险大，单靠民间力量难以取得进展，所以多由政府实施或政府补助。同时采取一系列措施，促进产业技术进步。主要有：

　　（1）设立工业技术中心等机构，夯实科技振兴基础。日本通产省在全国设立7个全国性的工业研究开发机构，各都道府县则从解决本地区共性技术难题、振兴区域产业和中小企业科技的角度，设立了各自的工业技术中心。其主要业务有：研究开发、技术指导、委托试验、设备对外开放、培育技术人才、提供技术信息等。

　　（2）推进研究开发。每年拨出预算资金，用于支持工业技术中心的研究开发、中小企业研究开发补助、区域产业技术改善补助、产学官共同研究开发事业补助等。静冈县自1978年到1998年，共实施产学官共同研究开发项目181件，总计投入近30亿日元，一大批研究成果得到普及应用。

　　（3）推进技术交流。通过推进产学官、跨行业的技术交流、建设完善区域间研究信息网络系统、设立技术市场交流广场等，促进技术的产业化，发挥技术进步乘数效应。

　　（4）培养技术人员，实施技术指导。

　　（5）对所开发的新产品拓展市场提供支援。

　　（6）振兴设计。静冈县于1990年4月设立了设计中心，谋求通过提高企业设计能力，来振兴区域产业。

　　五、产业基础政策

　　近几年来，随着全球化、信息化的进展，人口结构向少子、高龄社会的转变以及整个经济社会向更高层次的成熟经济社会的转换，日本政府进一步拓宽了经济发展对策的视野，更加关注产业发展的基础环境建设。当前主要抓以下几项工作：

　　（1）放宽管制，提高竞争性。日本以规则繁多而著称，这越来越成为提高产业活力的阻碍。据统计，管制对象领域，占到了日本产业活动的约41.8%（据1990年数据测算），其中矿业、建筑业、金融保险证券业、电力煤气水道供热事业占100%，运输、通信业占97.3%，农林水产业占87.1%，服务业占55.6%。过多的管制限制了竞争，并导致了日本经济发展的高成本结构。据通产省调查，1996年日本的人工费、能源成本、运输成本、流通成本、土地开发成本比欧美高出10%到100%，这极大地削弱了日本企业的竞争力。因此，日本政府正努力放宽管制，通过大力引入竞争机制，发挥市场配置资源的机能，校正高成本结构，在为消费者带来利益的同时，促使供给方面进行新产品新技术开发和合理化努力。日本政府提出，对支撑产业发展的基础行业如物流、交通、能源、信息、通信等，争取通过放宽管制，促进竞争，到2001年改正高成本结构，提供国际水平的服务。同时大胆实施金融改革，争取到2001年构筑与纽约、伦敦等国际金融市场同等水平的金融体系。

　　（2）构筑小政府、竞争型社会。目前日本正在展开以精简机构、裁减人员25%为目标的行政改革。希望通过改革，重组中央省厅，收缩对经济的政府干预。同时着力推进投融资体制为主的财政改革，进一步收缩并削减低效支出，重点充实社会资本，提高公共事业的效率。改革社会保险体制，建立有利于劳动力流动的养老金制度，并通过有效发挥民间活力，重新划分官民负担比例，切实减轻企业、政府负担，改善投资环境。同时，修正对收费职业介绍事业、劳工派遣事业等的规制，促进职业能力开发，增强劳动力市场的流动性。

　　（3）改革企业关联制度。首先是企业税制改革。1996年日本法人所得税的实际税率是49.98%（1998年为46.36%），而同期美英德法分别为41.95%、33%、48.26%和33.33%，相比之下，日本法人所得税明显偏高。日本政府在1998年4月2日发布的综合经济对策中提出，在三年内，将法人实际税负下降到40%左右。并将引进连结纳税制度。同时，企业法制方面的改革，正在取得进展，持股公司已经解禁，并试图通过商法等法律的修正，进一步简化合并手续，鼓励企业进行事业重组等。另外还努力促进商业惯例的改善、标准化制度的改革、劳动雇用制度的完善、企业会计制度的国际化。

　　在全球化、国际化以及企业关联制度改革的推动下，日本企业的组织结构经营体制正在发生一系列变化：①企业经营者意识的变化。原来日本的经营者把既存事业看得很神圣，即使是长期亏损也不愿割舍，现在则更多的人意识到事业重组的重要性和紧迫性。过去碰到不景气多采取减量经营方针，现在则转向重组，通过合并、联合，撤出亏损事业，集中力量发展主导事业。②经营理念的变化。越来越多的企业把环境保护意识、制品的安全意识等作为价值观引进企业经营，致力于生产安心产品、发展绿色产业，宣称这是“企业市民”对社会贡献。调查中发现，日本许多企业为取得了ISO9000系列国际品质保证规格的认定和ISO14000系列国际环境标准认证而感到自豪。③企业组织结构的变化。一些企业着手改革董事会，削减取缔役，引进执行经理制度，以加快决策速度。改革按生产、物流、营销、总务、财务、人事、经营计划等设置部门的线型组织管理结构，引进事业部制，从金字塔式管理向矩阵式管理转变。④生产战略的变化。以垂直的金字塔型分工体制正向水平型企业间网络化分工体制过渡。原来的企业系列正在崩溃，下属企业从从属走向自主。⑤雇用战略的变化。原来的终身雇佣制度已经受到挑战，许多企业纷纷增加合同社员、小时工、派遣社员等流动型人员的录用，出现了人事制度的多层化。⑥工资制度的变化。年功序列工资制度，不利于激发人才的创造性，一些企业开始引进能力工资制度。⑦财务、会计制度的变化。到2000年3月，所有企业集团都要引进连结会计决算制度。

　　（4）改善硬基础设施。最近，日本政府在公共投资预算的分配上，向光纤网络的建设、研究机构的充实、教育设施的完善倾斜。同时，通过国际标准规格的制定，下一代携带电话等信息通信的标准化、影视知识产权的保护，努力面向国际化，完善软的基础设施体系。

　　（作者单位：孙志丹：浙江省政府办公厅；金新仁：浙江省计经委）