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专家称财政体制系政治改革突破口
http://www.gkong.com 2008-04-16 17:27 来源：中国自动化学会专家咨询工作委员会
《21世纪》：财政体制改革是最早的改革措施之一，可不可以说，财政体制是改革的突破口，财政改革是整体改革的先导？财政体制改革与整体改革之间的是什么关系？
贾康：十一届三中全会后，我国进入改革开放的新时期。“只有改革才有出路”成为主导性的观点，可是问题堆积如山，改革从何改起，找不到任何现成答案。当时面临“突破口”的选择，主要有三项：一是农村改革，二是建立经济特区，三是实行财政管理体制改革。经过一段时间酝酿，在全国绝大部分省、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政体制(当时京、津、沪三个直辖市仍延续“收支挂钩，总额分成，一年一定”体制)。
财政是否应该成为改革的突破口，当时也有争论，时任世行驻中国代表处首席代表的林重庚先生就曾表示：中国的宏观管理体制改革其实不应从财政开始，而应从计划开始，这样就容易把改革的内在关系理顺。对此，我提出了不同的看法，在中国改革之初的现实条件下，由指令性计划维系着运转的社会再生产这部前行车辆，是无法“停车检修”的。强行停车做大修，各方面接受不了，就要出乱子。在又要保证国民经济的基本运转，又要启动模式转换的条件下，只有先从财力增量的分配格局调整入手，向地方政府放权，才能使传统的体制有所松动，为以后计划、物价、工资、企业等方面的改革提供空间。应该说，分权在宏观层面是从财政作为突破口开始的，从1980年财政“分灶吃饭”到1984年打开“突破口”之后的种种安排，为其后启动城市改革和宏观、微观配套改革准备了条件。
《21世纪》：1980年的“划分收支、分级包干”与改革之前的权利下放有很多相似之处。改革之前的分权常常导致经济混乱，但1980年的改革却没有导致同样的结果，原因是什么？为什么1980年之后的财政改革成果能够稳固下来？
贾康：1980年，在经济体制改革中又一次下放权利，并按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。财政向地方下放之后，在企业层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验，又进行了两步利改税，试图通过放权让利和规范政府与企业的分配关系，使企业成为权责利结合的独立的商品生产经营者。由于思想路线和经济建设的指导方针在“拨乱反正”后回到了实事求是的正确基点上，其他方面的改革也明智地渐进展开，“分灶吃饭”的财政改革才得到了较好的推进。
《21世纪》：1985年和1988年的财政体制改革做了一些调整，但还是“财政包干”，“包干”的财政体制对改革有哪些方面的影响？
贾康：在实行称为“包干”的财政体制改革的同时，不仅调整了财政的预算管理，也在其它方面取得了重要进展：如调整国家与企业的分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模并对国有企业也开征所得税；形成多税种配合发挥作用的复合税制；改革基本建设资金管理办法；改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制等。但是，“分灶吃饭”框架内的财政包干制却始终未能消除传统体制弊病的症结，因为这种包干仍属“行政性分权”，是从原来的“条条为主”改变到“块块为主”，各级政府始终热衷于多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预，使放权难以真正放到企业。并且，造成大量的低水平重复建设、地区封锁、市场分割。
此外，地方和中央对上解或补助数额“讨价还价”，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央财政，造成“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面，中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后，调整基数与让地方“做贡献”的做法屡屡发生。国家财力分散，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，在很大程度上促成了中央政府调控能力弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻很难得到充分的财力保证。
《21世纪》：1980年代之后，地方的谈判能力似乎大大增强，财政体制改革更加顾及地方利益，这特别明显地体现在1994年的分税制改革中，保留了之前地方的一块既得利益，使得分税制改革不够彻底。
贾康：是的。改革的成本或代价，表现出非常明显的“棘轮效应”，即每当财力的支持、扶助和政策的优惠形成地方的既得利益后，便只能顺向调增，不能逆向调减。因此，每当某项改革措施出台，都要伴随财政或中央财政“让一块”“好处”，承包、税利分流、分税制等等，概莫能外。各方既得利益的刚性，与改革所内含的调整利益格局的要求发生着极大的抵触，因而可用的调整方式，基本上只剩下了缓慢的增量调节。
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贾康：各级政府须解决财力使用效率问题
重新划分财权和事权
《21世纪》：十七大强调了建立和健全财力与事权相匹配的财税体制，这个原则如何在中央政府、地方政府的财政关系中体现？
贾康：党的十七大报告中，提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。这一表述是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础上的，但具有更明确的要点、更丰富的内涵。
财政体制是处理政府与企业、中央与地方、政府与居民分配关系的稳定性制度安排。在社会主义市场经济中，能够适应经济管理体制总体模式的财政体制，是以分税制为基础的分级财政体制，需要中央和地方各级合理清晰地规定政府的事权即支出职责，以适应政府职能转变、构建公共财政的需要。
各级政府为履行好其事权，必须解决财力来源问题和财力使用效率问题。可以说，使各级政府财力与其事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级上应提供的公共产品和公共服务。在这方面，目前存在着突出问题，一是欠发达地区普遍感到财力不足；二是许多地方(尤其是中西部)的基层(县级以下)存在财政困难；三是与前两者密切相关、在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。解决这些方面的问题，是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。
《21世纪》：事权划分方面，还需进行哪些改善？
贾康：事权划分的关键所在，一是合理划分投资权。从中长期看，中央政府可以有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目，地方政府则从一般竞争性投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务设施的领域内，从而理清多年来中央、地方在投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单。二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本。
我国在1994年以后分税制的发展道路上取得了一系列的进步，但是也出现了财力和事权的背离。在五个层级的政府和财权中，地方四个层级的财力重心越来越向更高层的省和市提升，而事权出现了向基层县和乡下压的情形，造成了基层财政的困难。
对这个问题已经有很多的探讨，我和其他研究者提出了一个解决省以下体制问题的基本思路就是，在中国推行财税体制的扁平化改革。具体做法是通过乡财县管和省管县的改革，将原来的五个层级财政转化为中央、省和市县三个层级，力求实现三级架构中“一级政府，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的体制。
《21世纪》：在合理配置财力方面，可以采取哪些具体措施？
贾康：财力与事权相匹配的相关制度建设的要点，主要包括合理的财权(税基)配置和科学、有力的转移支付制度以及适当探索地方政府公债制度三个方面。
要使财力与事权匹配，首先要在制度层面解决好分税制中的财权配置(税基配置)问题。我国复合税制中的20多个税种，哪些应归中央，哪些应归省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权，都属于这个层次的问题。
总体上看，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(如个人所得税)以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等)；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种(不动产税等)。
当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“财力与事权”的匹配。因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付。我国转移支付的发展方向，是扩大较为客观合理的“因素法”一般转移支付的数量和比重，同时适当控制和优化专项转移支付，进一步缩小乃至最终取消因考虑既得利益而存在的“税收返还”。
再有，从分税分级体制长远发展考虑，还应探索在控制、消化地方政府已有债务的前提下，如何结合《预算法》的修改，在设定规范、透明的程序和必要的制约条件的情况下，适当发展规范的地方政府市政债等地方公债，这也是使我国地方政府财力与其事权相匹配的一个值得关注的制度创新。
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