对于节能减排,中国给予了足够的重视,也出台了很多政策,但施行效果并 不很理想。在“十二五”开局之初,有必要做一些思考,是哪些因素阻碍了中国 在节能减排方面取得更大成效

　　目前,在世界范围内还很少有国家像中国一样制定如此多支持低碳发展的政策。虽然这些政策取得了很大成功,但还是存 在很多障碍减弱了政策有效性。这些障碍包括地方利益与中央意志矛盾,部门利益与管理行政分割,市场激励手段不足,全民 节能减排意识薄弱等。

　　地方利益与中央意志有矛盾

　　中国现有促进低碳发展的政策包括三个层面,即国家战略、部门政策和地方实践。战略和政策主要是由中央政府部门负责 制定,地方政府负责实施和落实。而在中国现行的分权制度,特别是财政分权制度下,地方政府被要求对其地方经济发展负更 大的责任。所以,在低碳政策实施方面,一个很大的挑战在于很多地方政府为了促进经济的快速发展,消极执行或不执行中央 的政策,甚至很多措施与投资方向与中央的指导原则相违背。

　　“十一五”以来,中央政府“节能优先”和“科学发展”的导向已经十分明确,但是大多数地方和企业并没有给予足够的重视, 有的甚至认为减排会阻碍其经济发展。目前,对地方政府官政绩的评估主要还是以当地的经济发展作为考核指标,而不是低碳 政策的执行效力。为了刺激经济增长、维持地方的高财政收入,很多在高能耗行业,特别是火电厂、钢铁、水泥等高收益行业 的低碳政策的执行受到了阻碍。甚至出现了一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象。因此,中央政府在制定政策时应该 考虑到如何激励地方政府执行。

　　以煤矿为例。尽管中央政府在很多场合都明确强调要加强资源管理,关闭小煤矿。但实际执行效果并不理想。据统计,中 国目前共有 28000 个煤矿,其中只有 2000 个是国有的,其生产量占中国煤炭生产总量的 65%,其余 26000 个煤矿则为乡镇或个 人所有。据调查,国有煤矿的矿井回采率平均为 45%,而乡镇和个体煤矿的回采率仅为 15% ~ 20%。

　　小煤矿的低效率和安全隐患是客观存在的,但地方政府也有自己的难处。例如,在湖南产煤大市娄底,有 1400 多家小煤窑, 一旦关闭,至少 40% 的乡镇连工资都无法发放。

　　因此,中央政府在制定政策需要综合考虑,在多方面拿捏好平衡,至少要解决当地的生计问题,否则,再好的政策,也很 难执行下去。

　　部门利益冲突 检测监督不到位

　　由于部门利益冲突,导致不同政府部门出台相互矛盾的政策,这在中国不是鲜见的现象。

　　目前,中国能源领域有四部单行法,即《煤炭法》(1996)、《电力法》(1995)、《节约能源法》(1997,2007 年修订) 和《可再生能源法》(2005)。这四部法出台于不同的时代背景,由不同的部门制定,彼此割裂,甚至有些条款对立。其中, 《节约能源法》和《可再生能源法》立法初衷较一致,而《电力法》和《煤炭法》可能由于制定时间较早,并不含有节能 减排的相关内容,其中许多条款保护企业利益色彩浓重,甚至与促进能源安全生产、能源市场化改革以及可再生能源发展 等内容形成冲突。我们承认因为制定时间的因素,这两部法会存在一些局限性,但有关部门应该根据实际的发展情况及时 组织调整修订。

　　监测和统计信息是决策、管理和执法监督的基础。中国尚未建立科学统一的节能减排统计指标的监测体系和考核体系,国 家级和地方级监测系统处于脱节状态。由于支持决策的定量信息十分缺乏,现有的监测和统计能力成为政策绩效有效反馈和监督的重要障碍,大大削弱了政策的执行力度。目前,全国共有能源节约监测(技术服务)中心 145 个,绝大部分受政府委托 开展节能执法监督和监测,但在人员、预算、技术、设备、操作规范、信息收集和传递等许多方面都存在不足。目前,中国 的节能统计体系十分不健全,数据准确性和及时性都很差。

　　此外,监察和执法机构能力建设落后也导致政策难以落实。

　　过于依赖行政手段 市场手段采用不足

　　目前,中国推动低碳发展主要依靠行政手段或者指令性控制手段。行政手段由于其固有的直接性、强制性和高效性以及 易监督等特性,曾经在环境管理、节能减排等方面发挥重要作用,但随着市场经济和社会民主的发展,其高成本以及激励机 制缺乏等局限性也日益显现。

　　在行政强制下,国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。以节能减排为例,为了实现“十一五”减排目标,中央通 过将节能减排绩效与地方政府考核挂钩来约束地方政府,地方政府也用同样的方式来约束重点企业。但是,由于地方高耗能 企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩,又缺少相应的落后产能退出机制,企业和地方政府节能减排的动力非常不足,出 现了“数字节能”和“数字减排”的现象。

　　利用市场手段来推动低碳发展的长效机制在中国尚处于起步阶段,此外,推动节能减碳的价格机制和财税机制也还不完 善。目前,中国内地的能源、资源价格并不能够完全反映资源稀缺程度和市场供求状况:石油、煤炭价格反映不了真实的市 场供求,可再生能源(包括新能源)发电的电价与煤、天然气等传统能源发电的电价差别不明显,节能产品与非节能产品价 格倒挂等等这些因素都极大地限制了市场基础性作用的发挥。

　　与发达国家相比,中国还缺乏有效的税收调节手段,在节能减碳方面的直接补贴也不足,一般家庭对节能产品选择的热 情不高。

　　节能减碳意识薄弱 配套政策不足

　　当下,无论是企业、居民还是地方领导,对节能减排的重要性和意义的认识仍然不足。虽然近几年,整个社会的节能减 碳意识已经有了很大提高,但大多数地方和企业对节能降耗的长期性、紧迫性认识仍然不足,在发展思路上还存在重开发、 轻节约,重速度、轻效益的倾向。虽然一些省市表现出了对低碳经济的热情,但是,地方政府和决策者的兴奋点其实是在于 低碳示范区背后项目开发的潜力。

　　在实际中,低碳政策涉及到电、煤、电器、住房、农资、土地等多个方面,与居民生活息息相关。有些政策的调整会影 响到部分居民生活必需品价格的变化,进而影响民众生活。尤其是低收入群体,他们的经济承受力更为脆弱,抵御风险的能 力更差,无论是电费的调整还是供暖费的上涨,对他们都是不小的压力。所以,政府在制定一部分鼓励节能减排政策的同时, 要考虑到民众的实际承受能力,制定好配套政策。

　　最后还要提一提信息畅通问题。中国由于缺乏科学系统的信息公开制度,信息不透明严重阻碍了公众对各项政策的参与。 由于政府对政策的宣传解释不足,公众对政策的认知、认同、接受和参与程度都非常低,这不仅大大影响了政策的执行效果, 也大大制约了公众对政策反馈和评估机制的建立。由于公众参与的途径极为有限,公众参与的激励机制严重不足等因素,公 众对节能减排政策的参与十分被动,积极性也不高。