1　城市变化与制度创新的互动关系

1.1　城市变化的内涵

　　21世纪的自然和人类社会系统的风险及复杂系数在显著增加，充满了不确定性。城市作为极化的人类社会空间也在发生着前所未有的变化。广义的城市变化是从“全球变化”的理念沿袭而来，包含着城市的自然、社会、经济、文化、生态等方面的综合变化过程，特别关注的是城市生态环境的变化以及城市居住环境的可持续性。人类总是在通过规划和建设的手段追求城市朝着可居住的家园城市、田园城市的正向方向演变；由于人类认知自然和改造自然的局限性，不合理的城市规划与建设行为，加上一些自然与人为因素的干扰和破坏，城市存在着逆向变化的倾向，威胁着城市居住环境的可持续性。实际上，城市变化作为人类社会特定的社会经济空间集聚现象和持续发展的过程，本质特征是人口与其所从事的非农产业活动的空间集聚及人居环境和生存质量不断现代化和可持续发展的过程。城市变化表现为两个显著的特征：一是城市群体的变化(城市数量的增长与空间集群)；二是城市单体的变化(城市规模扩张和城市人居环境的优化与生存质量的提升)；两种变化进程相互交织，推进地球表层人类生存环境的变化。驾驭城市变化的规律，谋求城市朝着更适宜人类和平友善地相融、相处和生计可持续发展的方向发展，是人类面临的常解常新的命题。

1.2　中国城市变化的阶段辩识

　　世界上处在不同社会经济发展阶段的国家所面临的城市变化内涵与面临的问题是不同的，存在着巨大的差异。近、现代以来，中国人民在探索国家现代化的进程中，开始了中国式的工业化与城市化追求。21世纪以来中国加快了以工业化与城市化为主旋律的现代化进程。在经济全球化背景条件下，中国到本世纪中叶初步实现现代化，建成富强民主文明(人民生活总体上达到中等发达国家水平)的社会主义国家。实现这样的目标，中国要用20年的时间实现由第二步目标向第三步目标的转型和过渡——全面建设小康社会。在这个过渡期间内，要基本实现工业化目标；建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系；进一步较大幅度地提高城镇人口比重，通过沿海腾飞、东北振兴、中部崛起、西部开发，促进区域经济协调发展。工业化与城市化是当代中国人实现现代化的两个主导性标志和路径，这是一个互动互赢的复合机制和系统，现代化始终居于支配和主导的地位。

　　促进中国城市变化的重要动力机制是城市化进程。从这个意义上讲，城市变化的过程和结果主要体现为城市化进程的变化和阶段性成果。中国有着特殊的二元社会经济结构形态：一方面特大城市与城市群正在中国崛起；另一方面又有广大农村的地域背景和巨大数量的农民群体。这就使得中国的城市化道路具有二元性：一是以原有城市人口与产业经济集聚所引起的规模扩张而呈现的扩展型城市化；二是依托重点城镇，以民营企业为主体实现经济与劳动力转化，建立新兴建制城市，呈现出集聚型城市化。世界各国城市化发展的实践表明，城市化进程大体上分为三个阶段：城市化水平从初始至30%为第一阶段，从30%到70%为第二阶段，70%以后发展将趋向平缓，为第三阶段。中国用了近50年的时间，完成了城市化第一阶段的发展任务；与世界各国城市化水平相比，中国的城市化水平落后于发达国家30年；落后于发展中国家10年。从2000年开始，若以平均每年一个百分点计，中国大体需要30～40年的时间完成城市化第二阶段的发展任务。伴随着国家新型工业化和全面建设小康社会目标的实施，城市化加速发展的新阶段特征十分明显。

1.3　制度创新是城市变化的重要动力要素

　　促进中国城市变化进程的动力分析有过许多精彩的结论。例如，城市磁力理论，认为国家工业化项目与原有城市的吸引力是城市化的重要拉力；农村人口的非农化过程，是城市化的重要推动力，这种复合过程简称为“上拉下推”。改革开放以来，随着外资大规模进入中国市场，一些新兴的城市空间组织形式如经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、工业园区、风景旅游区、教育(高校)园区、新行政区、新游憩商务区，新型居住区等，对城市规模扩张和新兴城市的崛起发挥重要的促进作用。城市变化的动力要素逐步多元化。区域城市化、城市区域化已经成为城市化进程中的两个相互融合、相互促进的空间新趋势。基于区域城市化与城市区域化的复合城市化进程，其基本的动力要素可以概括为这样一个模式：人口的空间集聚及生存质量的提升，提供了城市化的本源需求；由此引起的产业非农化、结构升级与空间集聚构成城市化的经济基础；区位属性与通达条件的改善构成城市化融入国际化的网络技术基础和开放通道；而自然环境的优化、美化构成城市化的自然物质支撑基础，城市化不应该是破坏自然环境的元凶，而应该是人地关系和谐的产物，以人为本的城市化要求自然环境的优化作为其重要的目标和动力基础；制度环境的改善为城市化进程提供政策支撑、社会文化价值取向与法律规范。城市正是在这些因素的综合作用下，不断地获取变化的动力，并朝着正向方向变化，其中制度创新由于是城市变化的重要动力要素而受到学术界的高度关注。

2　城市建制制度改革与城市变化的历史进程

2.1　建制城市的中国特色

　　在中国，驾驭城市变化，既有城市规划与管理的手段，还有行政区划调整的手段，可以通过城市建制制度的创新促进城市变化。城市建制制度，也称城市行政区划制度，包括城市建制标准、建制模式、审批程序等，涉及行政区域管辖幅度、行政级别及隶属关系、行政机构单元、行政首脑机关及其驻地，这些构成了中国城市建制制度的基本内容。

　　认识和理解中国的城市变化，必须充分关注其建制特征。实际上，对中国城市建制制度与建制城市的特点认知存在着巨大的歧义，以至于人们对中国的城市化进程产生许多误解、非议和困惑。有些学者把“县改市”、“乡改镇”称为中国城市化进程中的数字魔术游戏。国外学者也不理解中国政府的做法；更对中国城市的层次等级系统感到困惑。其中奥妙在于没有从发展的过程来理解中国的城市建制制度及建制城市的特点，也与中国城市建制层级过多的问题相关。作为地方政区建制的一种新兴形式，中国的建制城市从来就是国家权益配置的一种地域单元，它既不同于西方国家的自治市，也不同于一般地理意义的城市，本质上是国家在城市地区行使管辖权益的城市型行政区，具有显著的城乡合一的区域性。

　　城市型政区管理体制是城市发展到一定阶段的产物，世界上也只有几百年的历史。相对于历史悠久的中国传统省制和县制来说，建制城市在中国只有80多年的历史，是中国在现代化进程中吸收西方发达国家城市行政管理体制经验，并与中国国情紧密结合所创建的一种新型城市行政区划体制，是中国地方管治与世界先进行政管理体制接轨的一种创新实践。设置建制城市是中国现代化进程中重大社会结构关系转型的目标方向和空间成果。建制城市，说到底是适应现代化发展趋势的一种新兴行政管理体制，是对中国传统省制、县制的创新。由传统政区转型为新兴的建制城市，是地方经济社会现代化发展水平的制度性标志。

　　按照宪法规定，中国建制城市分为三个层级：直辖市、省辖市、自治州辖市。1994年2月中央编制委根据部分省会城市和计划单列城市的经济实力、地缘政治经济地位与城市的中心性，确定广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、重庆、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16座城市为副省级城市，其中重庆于1997年3月升格为直辖市。因此至今中国仍然有15座副省级城市。有些地方的城市还有副地级配置。按照行政级别，中国有省级、副省级、地或州级、县级等四个城市行政等级。这就是中国特色的“三层四等”的建制城市体系。

2.2　中国城市建制制度改革与发展的历史进程
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　　新中国成立初期，中央政府原则规定：人口在5万以上的城市准予设市。

　　1951年底政务院在《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，从精简机构的目的出发，提高了设市标准，规定“凡人口在9万人以下，一般不设市”。1953年3月12日，政务院发布的《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》指出，凡属数县以上范围的物资集散中心，或工矿、国防要地或与发展少数民族地区建设有密切关系的专署辖市，可参照人口情况，改为省辖市，由省人民政府直接领导，或由省人民政府指定该市所在地区之行署或专署领导监督。不属以上范围及原为县城的专署辖市一律撤销。

　　1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第五十三条对市、镇行政地位做出规定。1955年6月9日国务院颁布了《关于设置市、镇建制的决定》，明确规定市是属于省、自治区、自治州领导的行政单位，聚居人口10万以上的城镇可以设市，聚居人口虽不足10万，但是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时也可以设置市的建制。

　　1963年12月7日中共中央、国务院发布了《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，规定市总人口中农业人口所占比重一般不应超过20%；不符合条件的，予以撤销。

　　1983年5月18日民政部和劳动人事部向国务院上报了《关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告》，提出了撤县改市和撤销县并入市的标准：①总人口在50万以下的县，驻地非农业人口8万以上，年工业产值2亿元以上的可以整县改市；②总人口在50万以上的县，驻地非农业人口占全县总人口的20%以上，年工业产值2亿元以上的可以整县改市；③对少数民族地区、重要工矿区、旅游区或边远地区，以及在一个地区内一个市也没有的，设市条件可以适当放宽。

　　1986年2月3日民政部正式向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日以国发[1986]46号文件批转各地试行：①非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边境口岸，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可设置市的建制。②总人口50万以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上、常住人口中农业人口不超过40%、年国民生产总值3亿元以上，可以撤县设市。③总人口50万以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以撤县设市。④自治州人民政府或地区(盟)行政公署驻地所在镇，非农业人口虽然不足10万，年国民生产总值不足3亿元，如确有必要，可以撤县设市。这是中华人民共和国成立以来颁布的第二个专门关于设市标准的规定。

　　1993年2月8日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》，国务院于1993年5月17日以国发[1993]38号文件批转试行新的设市标准：①确定以“人口密度”作为分类指导的依据；②增设新的经济和城建指标，加强了整县改市的全面考察；③提出了不同类型设市地方的非农人口标准；④明确了不设市的规定：财政补贴县和国家、部、省确定的重点扶持的贫困县原则上不设市。

　　由于中国特定的行政环境和政绩效应法则的驱动，在中央政府关于整县改市的一些政策性标准诱导下，全国上下出现了一股“设市热”，导致一些地方超越现实，盲目追求所谓建制市的发展目标，出现了虚假城市化与大量优质耕地流失的倾向。1997年国务院做出了冻结审批撤县设市的决策。自此，中国建制城市发展进入宏观控制和整合发展的新阶段。随之而来的城市建制与区划调整工作集中在三个方面一是撤地设市，进一步推进市领导县市体制，特别是在中西部地区加速培育区域性中心城市；二是顺应一些强中心城市的规模扩张要求所进行的撤县(市)设区，为培育和发展一批具有国际竞争力的大都市区拓展了新城市空间；三是县下乡镇合并与撤乡设镇，扩大基层乡镇管辖幅度和规模，降低乡镇行政管理成本，减轻农民负担，培育和发展县域中心城镇。这些行政区划调整的措施与城镇建制制度的改革与创新，进一步促进着中心城市规模与内部结构的变化以及区域性城镇体系的变化。

2.3　城市建制制度改革所引起的城市变化

　　总结与回顾20世纪中叶以来中国城市变化历程，大体经历了三个阶段：1980年以前，城市变化处于受控于比较薄弱的经济基础和严格控制人口规模增长的管治阶段，变化缓慢，至1978年，全国仅有193个城市，城市化水平约为17.92%；1980～1997年期间为城市建制数量急剧增长、城市建制制度区域化扩张的快速变化阶段，带来了虚假城市化与大量优质耕地流失的负面效应，至1998年底，全国建制城市668个，城市化水平约为30.4%；1998以来为城市数量严格控制并有所减少，大中城市规模扩张变化的新阶段，以开发区为主要标志的产业空间拓展和人居环境改善所带来的城市形态的区域化扩张是这一阶段的显著特征。截止2003年底，中国拥有660个建制城市，其中4个直辖市，282个地级市，374个县级市，845个市辖区，城市化水平为40.5%。

3　未来城市变化趋势及相应的制度创新

3.1　面临巨大的需求推动力

　　城市是社会演变与进步的结果。历史上人类居住的聚落形态和聚落组织经历了三次大的变革：第一次大的变革是渔猎到农业的革命，人类从天然屏障洞穴中走出，出现了半永久性的农牧业村舍，最终到定居的乡村聚落，经历了长达5000年的变革，它标志着旧石器时代的结束，新石器时代的开始；第二次大的变革是城市的出现，由分散的村落向高度组织化的城市经济进化，经历了长达1500年的变革，王权制度和宗教神权的融合所产生的各种力量使城市诞生了；第三次大的变革是发生在工业革命时期，持续至当代的世界性的城市化过程。第二次世界大战以后，世界性的城市化出现了一些新的特点，发达国家已经进入了“后城市化”阶段，发展中国家正处在城市化进程之中。21世纪以来，强调城乡融合、人地和谐、居住环境的可持续性的呼声日益强烈。

　　根据中国可持续发展的战略阶段论，到2020年全国总人口控制在15亿左右，将基本实现工业化，城市化水平要达到50%以上，人均GDP要达到3000美元，实现全面建设小康社会的战略目标；到2030年前后中国人口数量与规模跨入“零增长”的门槛，人口高峰数量将突破16亿；2040年中国将实现资源消费与能源消费速率的零增长；到2050年前后，中国将基本实现现代化，实现生态和环境恶化速率的零增长，经济社会发展总体水平达到世界中等发达国家的水平，届时城市化水平将达到70～75%。那时，全国将有12亿左右的人口居住在城镇里。中国将在2050年左右完成现代化与城市化发展的基本任务，进入社会主义发展的中、高级形态阶段。

　　从人均GDP1000美元到人均GDP3000美元，是中国社会结构转型发展最迅速的时期。随着全面建设小康社会的推进，中国每年将有1200万以上的乡村人口要转移到城镇中居住，才能实现2020年50%的城市化发展目标，这不仅对不同规模的各类城市、城镇带来巨大的经济成长机遇和城市基础设施建设的压力；还将要求建制一批新兴城市以适应和消化乡村人口转移的流量趋势。原有城市规模的扩大与有计划推进一批新兴城市的诞生，构成了中国城市变化发展与农民向城市市民转化的主旋律。
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3.2　适应城市变化的城市制度创新

　　在急剧发展的中国城市变化进程中，伴随着城市规模和经济实力增长，伴随着行政区域经济实力成长和城市化水平的提高，各地对城市建制制度改革与创新的要求越来越强烈：一是直辖市和较大中心城市的都市区空间扩展，谋求撤县(市)设区，要求变革所辖的县或代管的市为直辖的市辖区，以扩大都市区的资源配置权限和发展的制度空间；二是在市辖县(市)体制下的一些强县、强市，随着城市经济实力的成长，追求城市行政等级的变革，以摆脱市辖县(市)体制的制度约束，寻求资源配置与发展的自主权和制度空间；三是改革开放进程中成长起来的强县、强镇无论其经济规模还是产业结构状况以及城市物质景观形态，都具备现代城市的规模，强烈地要求实现向建制城市的转型，由于建制城市所需要的制度性资源供给的短缺而成为制约这些地方发展冲动的突出矛盾；四是日益发展的城市跨界需求，呼唤着城市群或大都市地区的规划与管理机制的创新。这些矛盾与问题的存在，要求进一步按照“以人为本，全面、协调与可持续发展”和“五统筹”的科学发展观要求，贯彻“大中小城市协调发展”的战略方针，进一步创新城市制度，转变城市规划、管理和建设的传统观念，维系城市的可居性与发展的可持续性，维系城市与区域协调和统筹发展的可持续性，以适应城市及城市之间变化的新需求。

　　加快发展一批新兴建制城市。适应城市变化与新城市化阶段的发展要求，进一步修订城市建制的科学标准，恢复城市建制的行政审批程序，采用整县设市或切块设市模式，将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市，使城市建制制度的供给伴随着全面建设小康社会目标的实施和快速城市化进程的发展实践而逐步正常化、法制化、规范化，以正确的政策模式引导中国城市朝着健康协调发展的方向变化。

　　完善中心城市的政区架构。区域性扩张既是中心城市规模发育发展过程中的共性特征，又是实现城市化的重要路径。要进一步推进中心城市的行政区划体制改革，完善中心城市的政区架构，规范城市内部的行政区划管理体制。特别是中国的地级市，其规模发育发展很不平衡，半数以上的地级市功能发育不完善，综合经济实力单薄，仍然处在规模扩张和要素资源集聚阶段。要充分利用市领导县市体制有利于降低都市成长过程中的规模扩张成本并促进城市群地区管理体制创新的制度优势，将一些与中心城市有着紧密关联、不可分割的县、市转型为市辖区，为中心城市发展预留下可持续发展的空间，逐步理顺中心城市市辖区的行政区划建制，建构辐射与服务型、具有可持续性、对周边县市地区具有公共服务职能的中心城市。

　　高度关注城市之间的变化，促进城市之间的协调机制创新。中国的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津唐地区、辽宁中南部地区已经形成了城市比较密集的都市连绵区。此外，济南－青岛地区、福州－厦门地区、武汉－宜昌地区、成都－重庆地区、西安宝鸡地区、郑州－洛阳地区、长沙－株洲－湘潭地区、长春－吉林地区、哈尔滨－齐齐哈尔地区也正在发育着都市连绵区。这些都市连绵区的共同特点是由多个性质、规模不同的建制城市所组成的大都市区或城市群地区。长期以来，城市政府对管辖区利益最大化的追求，囿于“行政区经济”行为怪圈，对城市之间的基础设施与生态环境建设产生巨大的负面影响。从都市区或城市群发生的机制看，其在自然、经济、社会、文化、生态等方面基本上是一个相互依存的整体，城市间要素互动与联系的方式不断变化，并日益丰富和完善着其相互联动与合作的内容。中国建制城市的区域性特征与城市的区域性扩张和联动，已经促使中国的城市规划专家开始注重区域性规划，以提供都市地区或城市群地区的区域性生态环境安全、交通、能源、水与通讯为主的基础设施、休闲度假景观设施、公共安全等基本需求方面的服务，提高公共设施的规模经济效益、社会效益与环境效益。但规划需要有执行和协调管理的行为主体，要借鉴准政府或非政府组织的模式，根据平等、合作、互利、互赢、风险共担的原则，创新城市群地区各种利益阶层参与的协调互动的制度性机制，增强其在协调区域基础设施和提供跨界服务，包括制定区域规划和实施规划的权威性，在保障和提升区域整体利益中发挥协调引导作用。

3.3　建设应对危机和挑战的家园城市

　　事物总是在发展和变化。在变化中谋发展，在发展中求变化，才能维系城市系统的可持续发展。新中国成立以来，在探索和发挥城市功能定位和作用的过程中，中国城市经历了变消费城市为生产城市、变生产城市为可居住城市的复杂、艰苦、甚至付出沉重代价的变化过程，尝试着确立和完善适合中国国情的城市建制制度。中国建制城市的制度优势和区域性特征，对于解决城市与乡村、城市与区域生态环境间的统筹和协调发展提供了体制性保障；但由于整体上国家社会经济实力的发展中国家特征、城市发展的区域性不均衡、巨大的人口负担和亟待提高的人口整体素质、资源与环境的脆弱性，全球自然与社会经济系统的复杂性与风险性程度的加剧，使得中国的城市在应对危机和挑战的能力方面仍然有许多先天性的不足，还有许多在规划、发展和建设过程中遗留下来的隐患。

　　规划中国城市的未来，要针对城市系统存在的隐患和面临的问题与挑战，建设应对危机和挑战的家园城市。在驾驭城市变化的过程中，制度层面的改革与创新始终是推进中国城市变化的至关重要的因素。要从提高城市应对各种各样的社会、经济、文化、资源、生态、环境方面的危机和挑战，维系城市的宜居性与发展的可持续性的战略高度上，进一步深化城市户籍、土地、产业、就业、环境、福利、公共管理等方面的制度改革和创新，促进城市规模扩张、城市发展活力的健康成长与城市居住环境和生计质量的可持续性提升。面对日益复杂的城市问题，城市发展与良性变化不光需要城市物质形态方面的硬规划；更需要设计出面向问题、解决问题、进一步激活城市要素的软规划。在城市之间，发展与竞争仍然是城市间变化的主流，但城市发展的跨界需求与日俱增，城市之间、城乡之间的关系整合与变化，比起城市单体的变化趋势来得更快、更迫切，正在促进城市从关注自身发展变化到谋求区域合作共赢的方向发展。城市对区域问题的高度关注以及区域性城市群的崛起，将适时地把制度创新推进到城市群或都市圈等新的变化领域中来。

参考文献

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　　作者：汪宇明，华东师范大学中国行政区划研究中心副主任，教授，博士研究生导师。

　　注释

　　[1]本文内容所设及的空间范围仅限于中国大陆地区，未包括中国的香港澳门和台湾地区。