安全供应和成本控制使政府制定能源政策时经常处于两难境地，而随着环境问题被高度关注，“两难”变成了“三难”。

　　能源政策是能源行业最核心的问题。在世界上任何一个国家和地区，无论是发达国家还是发展中国家，无论是身处何种政治体制，无论是拥有自由开放的能源市场还是以计划为导向的能源市场，能源政策和战略的制定、能源价格及价格体制的确定都是从政者最优先考虑的问题。

　　世界经济的发展历史证明了一点：持续稳定、经济高效的能源供应对于一切经济活动都有重要的作用。能源涉及到经济发展的各个层面，从自然资源到环境，从财政到货币和银行体系，从运输到工业和国际贸易，从外交到国防事务均可见能源身影，其涉及范围之广，影响之大，可见一斑。

　　对于能源行业的全面认识需要从“热物理(physics)，政治(politics)和价格(price)”三个方面理解：能源的流动和形式转化是一个热物理过程，能源产品开采、运输、储存、转换和传送到客户终端是能源的实物运转、能量的传递和转换过程。能源供需受到政治环境和政策的影响，继而影响到能源市场的架构、运营及能源产品的市场价格。

　　能源需求“东方化”

　　从1978到2011，中国30年高速发展的经济闪耀着奇异的色彩。年平均经济增长率超过9%，是世界上发展最快的国家。经济的快速增长缩小了其与发达国家的差距。 相比欧美发达国家，中国目前的工业结构以重工业为主，经济发展以能源和矿产品为主要原料，工业化、电气化和机械化进程缩短，以钢铁、建筑、能源为代表的行业进入了快速增长的通道，从而进一步加强了对能源和资源的需求。

　　随着快速的城镇化和现代城镇财富积累的不断加强，中国的城镇化发育对于能源的依存度和能源质量的需求也在不断提高。这一切带来了全球能源需求重心的转移——能源需求的“东方化”。

　　在这样的背景下，各国尤其是中国能源政策制定者所面临的挑战与日俱增。一方面，保障可持续的经济发展需要可靠、安全的能源供应，以及能源生产国扩大能源产品供应产量，以合理的价格满足世界日益增长的能源需求；同时能源消耗对环境的压力增大，因此能源需求行业要实现向高效环保的应用技术方向迅速转变。在日新月异崛起的中国，能源政策的复杂性更是难以想象。深入了解在新的经济和政治环境下能源政策制定的各项约束性因素，并在最大程度上优化本国的能源政策对于政府、能源企业和能源消费者来说都有着重要意义。

　　“两难”到“三难”

　　传统上，各国政府的能源战略规划者和政策制定者面临的是一个两难选择，一方面要最大程度确保能源供给的安全性，即保证该国家或地区经济发展和社会进步可靠的能源供应；另一方面是要竭尽所能地降低能源的成本。政府深知高油价、高气价、高煤价将致使国家产业竞争力下降，并面临经济衰退的风险，因此让老百姓和企业能够以支付得起的价格获得能源，才能使能源价格不至于成为制约国民经济发展的瓶颈。

　　进入新世纪 研报]以来，能源政策的两难局面变得更加复杂。对环境问题关注度的提高使得能源政策从“两难”变成了“三难”。政府在制定能源政策时，除了要保障能源安全，减少能源成本，还要考虑降低能源消耗对环境的影响——即“化石能源”或“非清洁能源”消费所带来的空气污染和对气候变化的影响。就全球范围来讲，二氧化碳的减排被提到日程上来；就中国来讲，环境问题的概念更为宽泛，除二氧化碳排放外，更亟待解决的是硫化物、氮化物和固体排放物所造成的大气污染，地表和地下水及土壤污染等棘手问题。

　　从各国政府的经验来看，“安全、成本和环境”这三项在制定当今能源政策中要考虑的三个难题很难寻求到同解。更为困难和复杂的是，三项因素之间经常还存在着互相矛盾和此消彼长的关系。换句话说，即便是处在经济技术发展和市场需求稳定的优化模式的能源经济环境下，能源政策的制定也很难同时达成“安全、成本和环境”的三个政策目标。

　　能源安全是任何政府在国家层面上考虑的首要问题。一战开始之际，时任英国海军大臣的丘吉尔作出了一个历史性的决定：将英国海军的船只动力由煤炭改为石油，这样英国的战舰就会比德国的战舰行驶的速度快。但是这个简单的燃料转变决定却引发了能源安全问题，因为燃料的转化，舰队的燃料需求从威尔士的煤炭变成了不具有保障的伊朗(当时的波斯国)的石油。

　　在问及如何解决安全供应的问题时，丘吉尔作出了一个非常著名的回答：石油安全可靠的供应保障来源于，也仅来源于多样化。换句话来讲，对于能源进口国而言，进口渠道的多样化是保障能源安全的一个重要手段。

　　除此之外，各国还有很多其他手段可以保障能源安全，例如，积极开发国内资源；战略性的进口能源产品以减缓国内资源枯竭的速度；增加战略储备；进行上游产业整合；处理好地缘政治和贸易关系；保障整个供应渠道的畅通(从航运到输送管道)以及为传统能源产品寻求技术替代品等。

　　在“三难”政策目标的协调问题上，各国的选择在不同情形下各有不同，但都印证了三项政策目标很难达成一致。

　　以欧洲为例，由于二氧化碳排放额成本的上升，欧洲电企的燃料在选择逐步向天然气倾斜。相比煤炭，天然气固然更加清洁环保，但随着新兴经济体对于天然气需求的增大，从长远看以天然气作为燃料发电很可能会增加电企成本，同时增加了欧洲对于主要供气国俄罗斯的依赖，降低了国家能源安全的保障。

　　在经历了2006和2009年初俄乌“斗气”导致两次天然气冬季供应终端危机后，欧盟方面也深刻意识到了天然气供应多样化和安全保证对于其经济的重要性。同样因为环境的原因，欧洲计划增加间断性供电的可再生能源在能源结构中的比重，但是可再生能源发电不但成本高、竞争力弱，还给电网的稳定性带来很大的技术挑战。

　　日本在能源供应上几乎完全依靠进口，因此从二十世纪中期开始，该国的能源政策就是在围绕着能源结构的多样化和成本的最优化来制定的。京都协议以后，降低碳排放也成了其能源政策的一个重要层面。在福岛事件发生之前，日本曾提出到2030年核电比例要占到50%，并向国际社会表示，到2050年使日本的二氧化碳排放量与1990年相比削减80%。

　　核电作为主要能源，既便宜又无污染并在很大程度上确保了日本的能源安全。福岛事故以后，日本的能源计划不得不加以调整，日本政府由于公众信任问题关闭了若干核反应堆，日本的发电能力降低了四分之一。原本被认为是保障能源供应和节能减排双保险的核能变故，使能源发展趋势变得具有极大的不确定性。

　　从环境层面来讲，伴随着福岛核电站的运行停止和新设机组的减少，灾后日本碳排放将比1990年增加8%。

　　但凡事总有特例。虽然“安全、成本和环境”三者之间在大多数情况下都具有矛盾性，在某些特定的外部条件的冲击下，三个政策目标也有达成一致的特例。

　　典型的案例是上世纪七十年代石油危机期间，石油输出国组织宣布石油禁运，暂停出口，导致油价暴涨并引起了西方发达国家的经济衰退。

　　这一危机的发生迫使石油逐步退出了发电行业，各国逐步采用更为廉价的煤炭作为燃料发电，并开始发展核电技术，从而减少了发电行业对石油的依存度，保障了电力供应的安全性，同时，使用煤炭等本土能源产品、减少依赖进口的石油产品，从而降低了发电成本。

　　另一个特例是美国的页岩气革命。在技术进步和经济发展的背景下，美国成功的大规模商业化开采页岩气，从而改变了其能源供应和需求的形势。美国能源信息署预测，美国页岩气在2015年将占其天然气产量的三分之一，并开始研究天然气出口问题。从早先预测的大量液化天然气进口到有可能实现出口，美国的页岩气开发大大提高了本国能源的自给率，降低了能源对外依赖度。

　　与此同时，在北美、欧洲和亚洲三个地区中，美国的天然气价格已经达到最低并实现了和石油价格的脱钩。和煤炭相比，同等热值的天然气二氧化碳排放仅为煤炭的一半，所以页岩气也在一定程度上达到了降低环境影响的目的。

　　中国的核电发展也为能源政策“三难”问题的目标统一提供了一个很好的例证。积极发展核电是中国国家能源战略的重要组成部分，通过提高核电设备的国产化比例，不断提高经济性，降低造价，中国沿海地区核电的发电成本已经低于煤炭，在保证了当地的能源供应安全的同时实现了零排放。

　　日本福岛事件的发生给核电的进一步发展提出了更高的挑战。中国政府在福岛事件后认真审视国家核电发展计划并在积极进行安全规范的制定和加强行业的审批和监管。

　　中国的平衡

　　中国的高速经济发展给中国的能源战略和能源政策的制定带来了很大的挑战。在制定各项能源政策的时候，政府都是在不断地平衡“安全、成本和环境”三项政策目标的关系。

　　中国对于能源巨大的需求给本土能源的供应能力、供应质量、交通运输、基础设施等方面都带来了很大的压力。有秩序、多样化的能源进口，尤其是从可靠的国际供应渠道采购高质量的能源产品有利于减轻和平衡国内能源的供应压力，减缓国内的资源枯竭速度、优化能源成本，保障长期能源供应安全，从而确保中国经济的竞争力和可持续发展。

　　中国的和平崛起，在能源层面来讲，中国将受益于和国外能源供应商建立战略伙伴关系，确保长期稳定经济性的能源供给。

　　除此之外，加强和深入国际合作可以帮助中国引进先进技术减少能源消耗对于环境的影响。对中国来说，在引进外来技术的基础上不断改造升级，使技术本土化能真正适应中国的情况，满足中国不断变化的需求将成为一个越来越重要的课题。