导读： “十一五”以来，我国各地区、各部门把节能降耗作为调整经济结构、转变经济发展方式、推动科学发展的重要抓手和突破口，取得了显著成效，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。但是，《经济参考报》记者近期在调研中了解到，我国节能降耗工作仍存在不少亟须破解的瓶颈问题。比如，在我国部分地区，被节能降耗工作弄得焦头烂额的是政府相关部门，而一些重点耗能单位却很悠哉游哉。在节能手段方面，经过多年的技术改造，目前依靠技改降耗的空间已经很小，但结构节能工作还面临各种阻碍。此外，我国目前节能工作仍沿用的“一刀切”做法，以及粗线条的评估系统，使有些企业发出“即使停产都完不成任务”的抱怨。专家建议，解决目前节能降耗工作面临的瓶颈问题，须政府加快自身职能转变和体制改革，同时硬化企业节能考核、大力激发企业创新活力，并在制度设计方面向“精细化”目标迈进。

　　症状一：

　　“企业生病”堆积降耗压力“政府吃药”难治市场冲动

　　【记者近期在内蒙古、云南、湖南、江苏等地调研时了解到，不少基层干部把当前行政手段强推的节能降耗，形象地称作“病人生病、医生吃药”。因为有“一票否决”，在党政系统内部，节能工作从上到下逼得很紧，政府部门急得焦头烂额，公务员压力大，但好多企业不着急，有的企业明明是重点耗能单位，却很悠闲，这也是造成2011年我国节能降耗指标没有完成的一个重要原因。】

　　完不成任务怎么办？拉电闸、改数字

　　去年第四季度以来，随着宏观调控深入和部分领域投资缩减，钢铁、建材、电力等高耗能行业渐入低谷，这一影响与各地为完成节能指标而采取的措施叠加，暂时缓解了眼下节能降耗的压力。然而，在国家定调“稳增长”被放在突出位置后，不少企业仍寄希望于调控松动，地方政府则全力确保投资增长。主要依靠行政手段强推节能降耗的方式，遇到市场规律重重挑战：在市场疲软的掩盖下，耗能产业正伺机反弹。

　　记者在内蒙古丰宇铁合金集团有限责任公司、湖南省湘潭钢铁集团有限公司、株洲冶炼集团、云南铜业集团等企业采访时，大家普遍反映，自去年第四季度以来，生产销售逐渐转入“寒冬”，企业不能满负荷生产，只能在微利、亏损状态下勉强维持。

　　但多数接受采访的企业认为，相信“国家政策总会松动的”。内蒙古一家铁合金生产企业老板说：“只要市场好转，企业的利润十分可观。”

　　在市场行情成为影响高耗能生产、销售、投资主因的同时，政府以行政手段为主的节能降耗措施显得力不从心。“十一五”期间，乌兰察布市在连续两年未完成节能考核目标后，制定出台关于节能降耗的“应急预案”：每到七、八月份，开始盘点上半年节能成绩，预测全年完成情况，适时约谈耗能企业老板、黄牌警告、差别电价，直至拉闸限电。在突击完成“十一五”节能指标的最后几个月，全市高耗能企业只能维持“水管不冻”的冬眠状态。

　　记者采访了解到，在当前节能降耗工作以行政手段推行为主的情况下，乌兰察布市的做法有一定普遍性。在抓官员“帽子”、抓项目审批、资金分配、价格干预仍然无法完成节能降耗任务时，一些地方铤而走险、怪招迭出。西部地区一位多年负责节能工作的干部说，在最危急的时候，拉电闸、改数字成了节能的两大“绝招”。不少人在接受采访时都承认，存在向上级统计部门“攻关”、做数字文章等现象，但不便细说。

　　两难境地：要发展还是要节能？

　　作为主管湖南省全省工业节能、原材料工业发展两大块工作的经信委副主任，刘平凡经常陷入“左手和右手较量”的两难境地。他说，发展原材料工业和节能降耗相互冲突，又都归我主管，有时开一个会同时研究这两个议题，从要求到措施都前后矛盾，政府既是压力的制造者，又是压力的承担者，所以体会特别深、压力特别大。

　　这种“一手抓节能降耗，一手抓耗能工业发展”的纠结，已经成为部分地区发展中的常态。中国节能协会节能服务产业委员会高级顾问王树茂、发改委能源研究所主任康艳兵、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强等专家认为，在当前我国产业发展方向和工业节能降耗均以政府行政力量主导的情况下，地方政府“左手和右手较量”的尴尬很难避免。

　　业内专家表示，政府一只手创造了高耗能产业的市场需求，另一只手却压着企业少生产、不生产，导致节能降耗在很多地方是“为了节能而节能”，好一点的地区在迈出“倒逼传统发展模式降速”的第一步后，也迟迟不能迈出“促进结构调整和方式转变”的第二步。这种自相矛盾的做法客观上让不少地方陷入“要发展还是要节能”的两难境地，也让节能降耗始终无法与经济发展处于同等重要的地位上。地方政府在选择时往往首先考虑G D P，节能降耗动辄要为保增长“让路”，真实的能源消耗压力往往被遮盖在“政府限产”和“行情不好”营造的双重假象之内。

　　对策与建议节能降耗工作应还给市场

　　接受采访的基层干部和业内专家认为，目前，我国节能降耗工作已经走到以行政手段为主向以市场手段为主转变的“十字路口”，政府如何加快自身职能转变和体制改革、如何做好“有所为，有所不为”，是能否顺利完成这一转变的要害所在。

　　一、政府撤出“阵地”。专家表示，政府部门管得太细、太多，是当前节能管理体制不顺的重要原因。如某些宏观经济部门，整天忙于给节能项目和企业评估、“分钱”、核定减免税，而这些部门对节能项目运作情况了解不多、更无法科学评估，具体工作应该交给业务部门去做。

　　二、“还原”能源价格。价格改革是无法绕过的问题，加快推进资源税和能源价格形成机制的改革，尽快让能源产品价格真实反映资源的稀缺程度、反映资源环境的真实压力。工信部节能与综合利用司司长周长益建议，深化能源资源价格改革，可以适当提高能源资源价格，使能源资源等生产要素成本得以释放，通过资源型产品市场价格信号，引导企业主动节能，改变企业“节能不节钱的现象”。

　　三、完善市场体系。加强节能量的测量、验证、评估、审核、监督等基础能力建设，适时推广政府与企业的自愿节能协议、合同能源管理、节能量交易等市场化工具，促进节能降耗市场体系形成。康艳兵认为，在建设节能市场体系、培育节能市场载体的过程中，尤其注意政策对市场造成干扰的问题，避免“权力搅买卖”现象发生。

　　症状二：

　　技术节能几近“天花板”结构节能尚在“大门外”

　　【目前，我国依靠淘汰落后产能、常规技术改造进行技术节能的空间已经很小，部分行业、企业能耗已做到国际先进、甚至领先水平，部分地方政府扩张型的发展方式、刚性的产业结构成了能耗水平进一步下降的最大障碍。我国节能降耗走到“能否倒逼调结构、转方式”的临界点。】

　　仅靠技术改进恐难遂降耗目标

　　记者在内蒙古、云南、湖南、甘肃、福建、江苏等地采访时，地方政府领导、重点耗能企业负责人、业内专家一致认为，尽管通过技术进步推动节能是个永恒的主题，但是在某些行业、企业、地区，技术节能进一步发挥作用的空间日益收窄，有的甚至遇到“天花板”。

　　工信部节能与综合利用司司长周长益介绍，目前，新型干法水泥、大型钢铁高炉、超临界机组等的比重已显著增加，有的已经在行业得到了广泛应用，因此再进一步提升技术装备、通过技术改造实现节能的空间逐步缩小。据测算，如果按照现有的产业结构不变，在目前主要耗能工业产品单耗下降空间已大幅缩小的情况下，仅靠淘汰落后产能和技术进步，支撑“十二五”节能降耗目标任务难度很大。

　　湘潭钢铁集团有限公司能源环保部首席工程师刘宪说，过去6年，湘钢集团吨钢综合能耗由683千克降至600千克标煤，离全国最好水平仅有不足30千克的空间，根据政府要求，未来4年每年还要下降8至9千克。目前已经把干熄焦、余热发电等所有国家推进的主要节能技术已经用完了，压力之大可想而知；株洲冶炼集团生产技术部副部长周正华介绍，企业的单位产品电耗已经降至3000千瓦时左右，接近理论值，已经成为国内外同行业的标杆，如果继续投入巨额资金用于节能降耗，就极不划算了。

　　兰州市节能监察中心主任朱彦、苏州市经信委张元春等认为，由于技术节能的空间已经不大，“十二五”的重点应从技术节能转到结构节能，这一观点成为受访者的共识。

　　低能耗、高附加值产业是方向

　　记者调查发现，在节能降耗形势日益严峻之时，“倒逼机制”并没有把地方政府的主要精力引导到经济结构调整、发展方式转变上来。过去几年中，一些地方政府为了突击完成节能任务、避免“一票否决”、保住“帽子”，对重点耗能企业甚至居民拉闸限电的现象时有发生，数字造假也并不鲜见；未来几年内，不少地方投资拉动、资源消耗推动的固有发展方式呈现出的巨大惯性令人担忧。

　　内蒙古发展研究中心处长司咏梅介绍 ，内蒙古的“十二五”的节能指标为15%，比上个五年降了7点，但是实际的节能量比“十一五”多2000万吨标准煤，所以表面看是容易了，实际需要完成的量更大。更重要的是，内蒙古欠发达的区情没有改变“十二五”期间，产业结构重型化的趋势还会继续延续，在这样的情形下，加快发展与节能降耗存在矛盾。

　　甘肃省工业和信息化委员会副主任温隆家说，甘肃省产业结构是以能源、原材料加工为主，高耗能、高排放、资源依靠型特征十分明显。温隆家认为“十二五”期间要实现跨越式发展，必须走工业强省之路，要实现与全国在2020年同步达到小康的目标，甘肃的发展速度肯定要加快，其中工业增加值的年均增速不能低于16%，很难做到快速发展的同时把能耗降下来。

　　“节能与发展属于两难问题”的观点，在接受记者采访的基层干部中得到普遍认可。江苏省经信委处长张金国认为，在工业化和现代化还没有实现之前，节能和发展在具体问题操作上是相互矛盾的。发展低能耗、高附加值的产业，是各地梦寐以求的。但经济发展有其客观规律，并不以我们的意志为转移，从这个意义上说，江苏完成“十二五”目标的难度大于“十一五”。

　　对策与建议“硬化”节能考核，激活创新能力

　　湖南省经信委副主任刘平凡、云南铜业生产部主任张云军、中国节能协会节能服务产业委员会高级顾问王树茂、发改委能源研究所主任康艳兵、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强(微博)等人认为，一方面从国家层面上把节能降耗任务提升至与经济发展同等重要的地位，一方面加快以政府职能转变为中心的改革，更充分地发挥市场配置资源的基础性作用，用制度激活全社会的创新能力，是促进结构调整、方式转变的关键。

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　　首先，在坚持技术节能的同时，利用现有的行政、税收、法律等手段促进技术节能为主转向结构性节能为主，加强工业能评，从项目审批上限制高耗能产业发展。

　　其次，引导制造业的产业链向两端延伸，鼓励企业“练内功”、把精力用于科技创新、品牌建设、效率提高上。

　　第三，切实转变政府职能，营造鼓励创新的制度环境。专家认为，从节能降耗面临的严峻形势判断，我国“调结构、转方式”已经刻不容缓，但缺乏创新能力，转变谈何容易？地方政府“公司化”、直接干预经济活动，是导致增长方式粗放、科技体制不顺、创新能力薄弱等问题的重要原因，需进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，调整优化政府组织结构和行政层级，提高政府效能。其中，“政府主导调结构”的倾向尤其值得警惕，例如各级政府纷纷向中央所提战略产业靠齐，导致地区产业发展规划高度同构化。

　　症状三：

　　粗放模式逼出“为节能而节能”

　　【“十二五”以来，我国节能降耗工作沿用上一个五年的主要做法，“一刀切”的指标分解、简单化的降耗任务落实方法、粗线条的节能统计评估系统问题依然突出，与艰巨的节能目标任务之间的反差越来越强烈，记者在基层采访了解到，在通过关停并转、技术改造等简单手段节能的潜力即将用尽时，“粗放型”节能遇到较大的质疑与抵制，节能降耗“精细化”刻不容缓。】

　　停产都完不成的降耗任务

　　日前，云南铜业集团的一家下属企业接到节能指标分解的征求意见书，要求5年的节能量达到4万吨标准煤。云南铜业生产部主任张云军说：“企业一听就疯掉了，这家企业一年的总耗能量不足3万吨，如果按要求节能，3年以后就得变成0能耗，同时产值还不能少，否则单位产值的能耗会受影响，这样的任务即使停产都完不成。”

　　张云军说，这种简单分解对各级政府而言可能是合理的，但具体要求企业持续、按比例节能降耗，就不可能做到了。

　　同样“节能为什么？”的问题也一直困扰内蒙古乌兰察布市一位主管节能的部门领导。他说，把“种地、放羊、放牛”形成的G D P和大工业G D P放在一起进行考核，真想不通。乌兰察布市是内蒙古重点扶贫地区之一，工业经济基础薄弱。2006年确定能耗基数时，由于工业比重低，万元G D P能耗2.9吨标煤。当时内蒙古另外一个高耗能工业集中的地区，万元G D P能耗达到7吨标煤。前者以农牧业为主、后者以高耗能工业为主，两个地方站在同一起跑线上后，乌兰察布市工业产值5年增长25倍，由10亿元增至250多亿元，工业占G D P的比重大幅提高。

　　采访中，类似“停产都无法完成”、一个项目把全市能耗水平“一夜拉回解放前”等近乎荒唐的节能指标并不少见，基层干部和企业负责人满腹疑惑、哭笑不得。专家认为，简单化的“政策”招致简单化的“对策”，简单化的节能指标分解，把节能降耗推入“为了节能而节能”的误区。

　　粗放型节能模式导致“三重三轻”

　　记者在内蒙古、湖南、云南、福建等地采访了解到，在当前简单化、粗放型节能模式下，节能工作中“三重三轻”的倾向令人关注。

　　———重手段、轻效果。国家发改委能源研究所主任康艳兵说，近年来，政府一直强调推广了什么技术、工艺，通过“红头文件”和资金引导的办法，在行业、企业中推广节能工艺。但实施后少用了多少煤、多少电、得了多少实惠，反而不那么关心。

　　最近，湖南省一家企业找金百大能效管理科技有限公司，提出能不能以“合同能源管理”的方式，实现企业降耗20%。金百大公司总经理姚富忠说，这家企业两年前就找过我们，当时我们实地评估以后，得出结论是最多只有5%至10%的节能潜力，如果不进行大的工艺改变，不可能实现20%，所以我们如实说，办不到。过后听说人家做到了，再去看，才知道是把全速运行的风机降速运行，这么做的确完成了节能任务，但原来可以通过风机回收的吸附在管道中的金属粉尘，就无法回收了。综合测算下来，节约了能源却浪费了资源，而且浪费的比节约的更多。

　　———重口号、轻落实。湖南省经信委副主任刘平凡说：从表面上看，我们现在的节能降耗已经提到与发展经济同等的位置了，实际上说的多、做的少，真正做的时候首先考虑的往往还是G D P。

　　江苏省经信委处长张金国认为，节能降耗5年的考核目标和干部的换届不同步，造成问责制流于形式，是导致节能降耗“喊得多做得少”的一个重要原因。

　　———重存量、轻增量。业内专家认为，“十一五”期间，我国更多强调了原有工艺的节能技术改造，却忽视了新上项目的能耗“门槛”设置。尽管国家于2010年出台了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，但实施过程中落实不到位。

　　对策与建议用“精细化制度”对冲“粗放型节能”

　　接受《经济参考报》采访的基层干部、企业负责人、节能专家认为，我国节能降耗工作能否由“粗放型节能”尽快转变为“精细化节能”，不仅关系到“十二五”节能降耗任务能否完成，也影响着经济结构调整和发展方式转变。他们建议从以下几方面入手，通过“精细化的制度设计”实现上述转变。

　　第一，建设能耗数据采集的信息化系统，从微观和宏观两个层面摸清能源消耗的“底数”，在此基础上更加科学合理地制定规划、分解节能降耗指标，让地方政府和企业节能的“热度”升起来。

　　株洲市发改委一位干部说，关于节能降耗的很多想法在国家上层很好，但是因为基础数据收集工作没有跟上来，所以下面落实过程做不好，有些时候，能耗的数据可以通过攻关的方法来进行修改，数据如果是假的，对地方的考核也就是假的了。

　　第二，完善企业和地区节能量的测量、验证、评估、审核系统，形成有效的节能降耗监督检查体系。

　　一些节能专家介绍，前些年，我国也组织做过重点能耗企业的能源审计工作，但由于相关体系没有建立起来，走了过场。现在的情况是，企业自己去找一家审计机构“出钱买报告”，如果不按企业要求出审计报告，拿不到审计费；企业再拿这个报告给政府部门，请专家评审。王树茂说：“哪怕是假数据，只要是写得漂亮，肯定能通过。”康艳兵建议，把企业能评与实际效果结合起来管理，依据企业申报、核准的能耗数字配额管理。他说：“你报的数如果通过了，就给你这么多的配额，要用得多，你得再花钱买。”

　　第三，严格依法办事，维护节能降耗相关法律、法规的严肃性。业内人士认为，从《节约能源法》到问责制、“一票否决”；从“十二五”节能减排综合性工作方案，到工业节能“十二五”规划、固定资产投资项目节能评估和审查办法，我国节能降耗从法规政策到具体措施、奖惩办法都已明确，能否不折不扣地落实，是节能降耗实现“精细化”转变的关键。