今年上半年以来，包括工信部、银监会在内的诸多部委多次强调要“着力化解产能过剩”。在5月13日国务院召开的电视电话会议上，李克强总理又强调“增强宏观调控的针对性、有效性和权威性，坚决完成遏制产能严重过剩行业盲目扩张等硬任务”。

　　钢铁行业已经被“产能过剩”困扰了多年，笔者认为，化解产能过剩，首先要客观判断产能过剩的程度，正确认识产能过剩产生并一直存在的原因和发展趋势。在此基础上，政府和企业各司其责，充分发挥市场规律在资源配置中的基础性作用，政府“有形之手”应主要把住市场准入关，同时创造公平竞争的市场环境。

　　我国钢铁产能过剩程度低于欧美国家

　　人们说到钢铁产能过剩时可能会存在几个误区：一是以产能减产量之差等同于过剩，这等于说只有二者相等，或者产能利用率达到100%，才算没有产能过剩。但实践中几乎任何行业的产能利用率都达不到100%，这是不容否认的事实。行业存在一定幅度的富余产能，不仅对保障供给是必要的，也是行业内优胜劣汰机制发挥作用的必要前提。历史数据表明，钢铁行业平均产能利用率如能达到85%左右就属于比较正常。二是计算产能利用率时，将分母（产能）加上可能存在的瞒报数，而分子（产量）却不加，从而人为压低了产能利润率。三是以年末产能而不是年平均产能作分母，也有失客观。

　　笔者对上述因素进行调整后，计算出我国2008年~2012年的炼钢产能利用率分别为80.2%、84%、82.6%、84.4%和80.7%，明显高于同期欧美等国的水平。以欧盟为例，2009年以后，其产能利用率基本上都在70%以下。与他们相比，以85%的标准衡量，我国目前钢铁产能总体上确有过剩，但属于略有过剩。

　　钢铁产能过剩有其历史原因

　　在进入21世纪后，相关部门对我国钢铁产能和产量一直坚持“严重过剩”的总体判断，采取了以经济、行政手段为主的综合治理措施，其效果从总体上看不太理想。究其原因，主要有以下几点：

　　一是国民经济高速增长带动钢铁产能增长惯性所致。进入21世纪以来，我国钢产量由2000年的12850万吨提高到2012年的71654万吨，累计增长4.58倍，年均增长15.4%;同期粗钢表观消费量由13886万吨提高到67270万吨，累计增长3.84倍，年均增长14.1%。高速增长的惯性遇上因国民经济结构调整带来的需求增长急剧减速，势必导致阶段性供求失衡。

　　二是总规模庞大和产业高度分散，企业个别决策容易忽略总体产能过剩的风险。我国有钢铁冶炼能力的企业有500家左右，其中钢产量最多的河北钢铁集团占全国钢产量的比例只有6%，而且多数大型企业集团内部尚未实现业务分工和重组，子公司之间存在同业竞争关系。在这种市场结构下，企业容易产生“总产能虽然过剩，但不多我这一点儿”的想法；在市场供求矛盾加剧时，容易陷入谁也不肯率先减产的“囚徒困境”。

　　三是保守的消费预测和政府过度干预。中央政府主管部门核准投资项目的主要依据之一，是根据已有产能和未来需求判断是否存在产能过剩。但近十几年来，投资主管部门的预测从来都是保守的。在此情况下，投资主管部门认为“产能已经过剩，不能再上钢铁项目了”，结果管住了“守规矩”的国有大型企业和先进项目投资，却对因陋就简建设的小钢铁疏于管理，造成产能盲目扩张，落后产能大量涌现。

　　此外，在投资方向指引上，过去一直把“装备大型化”作为产业升级的重要标志，引导企业把高炉、转炉越建越大，同时盲目与发达国家比“板管比”。于是，大型企业争相上板材生产线而放弃长材生产线，造成板材产能过剩程度远远高于长材。而且，与板材连轧机配套的大型高炉、转炉在技术上很难根据市场变化调节生产节奏，于是只好以低价出售，造成大型板材生产企业巨额亏损。

　　四是地方政府出于“GDP崇拜”、地方财政收入和地方劳动力就业等多方面的考虑，对本地钢铁企业违规上项目扩大钢铁产能持默许、纵容甚至支持态度。在市场出现变化，企业遇到困难时，地方政府往往动用公共资源避免其退出市场。默许企业环保不达标现象，也是地方政府此种动因的表现之一。

　　五是缺乏公平竞争的市场环境和退出机制。如果前面4条是产能过剩产生和存在的原因，这一条则是产能过剩成为亟待解决的问题的原因。换言之，如果在一个公平竞争、进退有序的市场（如家电、服装、饮料等行业），产能一旦过剩，能够及时、自发化解，就不会对行业发展造成严重影响。然而，钢铁行业本身是资本密集型产业，退出成本高，加上普通钢材的技术门槛低，同质性强，在市场供大于求的形势下，企业很容易将价格战作为首选竞争手段而不会轻易退出。

　　而且，中国钢铁行业存在国有、民营二元所有制结构。从整体上看，国有企业装备水平高，产品质量好，但由于缺乏灵活的市场反应机制、企业要承担相应社会责任等方面原因，经济效益较差；民营企业装备和产品质量较差或处于一般水平，但由于其市场反应灵敏，加之有些企业环保投入不到位，存在内部成本外部化的现象，整体上的盈利好于国有企业。在这种市场制度环境下，自由竞争的结果很可能是劣胜优汰；但不按市场规则办事，允许一部分企业“亏本干”，行业效益就一定好不了。目前我国钢铁行业就处在这种“两难”的境地。

　　六是企业重产量轻质量。主要是一些企业炼钢环节吹炼时间不够（杂质去除不净），连铸中间包浇余钢水不够（容易把渣浇进钢坯），这些企业的装备虽然做到了超能力发挥，但牺牲了产品质量，也相对增加了整个行业的富余产能。换言之，如果每个企业都能做到规范生产，设备产量就会适当降低，富余产能就会相对减少。

　　控制产能过剩的手段仍待完善

　　从近几年钢铁企业产量变化趋势看，优胜劣汰机制并没有完全停止发挥作用。换言之，在残酷的市场竞争中确实难以为继的企业也会被迫减产或停产，只是这一过程较为迟缓而已。而另一方面，新增产能一时还不可能完全杜绝。由此估计，在今后较长时期内，中国钢铁业很可能继续在产能略有过剩的状态下运行。

　　笔者认为，目前，在诸多控制产能过剩的政策中还存在一些问题，阻碍了政策的实施效果。

　　第一，没有认识到产能过剩与钢铁行业目前运行困难之间的内在逻辑关系，习惯于笼统地把行业利润率低归罪于外部原因和产能过剩，归结于民营钢铁盲目投资。而这种观点与国有大型企业板材产能过剩和亏损严重，民营钢铁主营的建筑钢材产能过剩和经济效益情况相对较好的情况存在矛盾。

　　第二，寄希望于用行政手段这只“看得见的手”解决产能过剩问题，欲速而不达。例如，以行政手段淘汰落后产能，又不给拥有落后产能的企业以出路（比如以大装备替代小装备），企业只能在“要么违规要么死”之间作出选择，导致产能越淘汰越多的怪现象。再如动用行政手段推进企业兼并重组，但由于缺乏后续整合，捏合起来的“集团”各子公司之间仍是各干各的，不能发挥合并效应。

　　第三，环保、质量等法律得不到严格执行，缺乏公平的竞争环境，市场配置资源的基础性作用难以发挥。

　　第四，重行政手段淘汰落后装备，轻依靠市场力量削减过剩产能。钢铁行业应该退出的不仅是落后产能，那些超过市场需求的，尤其是超过合理销售半径远途运输的，违背市场规则亏本销售的，从长远战略角度看，今后也不可能盈利，应该及早削减甚至退出。但一些地方政府误认为企业遇到的是暂时性困难，不惜动用公共资源加以挽救（有的是帮助连续亏损上市公司逃避退市），这是一种典型的退出障碍。

　　去年底的中央经济工作会议上，习近平总书记提出了通过“四个一批”化解产能过剩的措施：努力扩大国内需求，消化一批；加快实施“走出去”战略，向海外转移一批；优化组织结构，通过兼并重组整合一批；严格环保安全能耗准入标准，淘汰一批。这“四个一批”为化解我国重点产业产能过剩指出了大方向。

　　建议出台多角度抑制产能的措施

　　新一届政府管理产业经济的总体思路，是转变政府职能，大幅度削减或下放行政审批权，更多地依靠市场力量促进企业优胜劣汰和产业结构调整，并严格执行法律法规，规范企业行为，为企业创造公平竞争的市场环境。

　　据有关报道，国家准备出台《关于化解产能过剩指导意见》。笔者建议，在政策层面治理产能过剩可主要采取如下措施：

　　第一，完善和严格实行市场准入制。2005年出台的《钢铁产业发展政策》和此后不断修订的“产业指导目录”已经包含市场准入标准方面的内容，但没有对现有企业和设备是否符合准入标准建立一套认定和标识制度。2010年6月份，工信部发布了《钢铁行业规范条件》，并于2012年9月份进行了修订。《钢铁行业规范条件》主要从产品质量、环境保护、能源消耗和资源综合利用、工艺与装备、生产规模、安全卫生和社会责任等六个方面提出了规范要求。2013年4月初，工信部公示了首批符合《钢铁行业规范条件》的45家钢铁企业名单。这45家钢铁企业2012年合计产量3亿吨，占当年全国粗钢产量的41.4%。工信部称拟在“十二五”末前将80%的钢铁产能纳入规范管理。换言之，估计有20%左右钢铁产能达不到规范标准，对于这部分产能，国家将综合运用差别电价、财政奖励、考核问责等经济手段、法律手段和必要的行政手段，逐步压缩其生存空间，迫其退出市场。

　　第二，国有大型钢铁企业进行布局和结构调整。鉴于一批大型国有企业出现巨额亏损的严峻现实，近期有关部门已经着手研究国有大型企业的布局和结构调整以及深化内部改革问题。笔者建议，大型国有钢铁企业要放弃过去只增不减的僵化经营战略，充分重视和研究钢铁产业布局规律和市场规律，开展战略性的结构调整，通过兼并重组提高区域市场的集中度与控制力，大幅度减少区域内的同质化竞争，按经济效益原则坚决削减销售半径过大、长期亏损的业务单元。同时要进一步深化内部改革，转换经营机制，力争形成业务有进有退，人员有进有出，干部能上能下，收入能增能减的“民企机制”。

　　第三，加大环保和质量执法监督力度，创造公平竞争的市场环境。目前的国际国内大环境、社会舆论和政策导向等均不支持过去以环境为代价的粗放发展模式，钢铁行业也势必逐步走向资源节约、环境友好和可持续发展的正确轨道。随着社会和公众环境意识增强和国家法制健全，逐步收紧环保指标要求将是一个大趋势。这是钢铁企业公平竞争的一个非常重要的方面。在公平竞争的市场环境下，优胜劣汰的市场机制正常发挥作用，钢铁行业方能恢复到良性运行状态。