2014年12月22日，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》。笔者认为，建国以来民族工作的主流是成功的，同时也有若干可改进的空间。尤其是改革开放之后，其它许多方面如工业、农业、科技、国防等都大踏步地前进，创造了世界奇迹，民族工作相形之下没有完全跟上，成了相对的短板。中共中央的意见是对三十多年来的民族工作总结成功的经验，汲取错误的教训，开创未来。虽然有些错误积累了较长时间，不过只要树立正确的愿景，以现代化、工业化为导向，与时俱进地完善政策，那么前景仍然是光明的。在本文中，我们将从理论和历史角度回顾中国的民族政策，点评《意见》的要点，并提出更加深入的建议，勾勒一幅未来的蓝图。

一、传统社会的民族政策：羁縻之治

羁縻是古代各王朝对边疆常用的统治方式，即保留当地的部族组织，不直接介入部族内部的事务，只通过对部族首领的封赏获得柔性的控制。表现形式有都护府、羁縻州、土司制度等。三国时诸葛亮对西南少数民族的做法是经典的例子，令孟获永为洞主，不置官吏，不留守兵。羁縻的统治力度介于本部和藩属之间，随着形势的演化向前进可以变成中国的本部，向后退可以变成藩属国，甚至完全独立。在1949年之前，西藏、新疆一直处于羁縻状态，中华人民共和国是历史上第一次真正有效治理这些地区。越南、朝鲜、外蒙古以前也曾经处于中国的羁縻之下，后来独立了。

羁縻政策的逻辑是什么？我们来看看诸葛亮的解释。“若留外人，则当留兵，兵留则无所食，一不易也。加夷新伤破，父兄死丧，留外人而无兵者，必成祸患，二不易也。又夷累有废杀之罪，自嫌衅重，若留外人，终不相信，三不易也。今吾欲使不留兵，不运粮，而纲纪粗定，夷、汉粗安故耳。”（《三国志·蜀书·诸葛亮传》注引《汉晋春秋》）在当时的条件下这是很高明的做法，一直受到后人称颂。

从今天看起来，这个政策的背景包括如下几点：一，少数民族和汉族大体上处于隔离状态，联系较少；二，少数民族和汉族的平民互相都没有多少向对方区域移居的意愿；三，社会生产力低下，少数民族地区的经济收益可能还不及管理成本；四，目标以稳定为先，制定政策时主要考虑的是少数民族的破坏力而非建设力，即如何避免他们反叛，而不是生产多少物质与精神产品；五，信息传播缓慢，数据采集困难，无法实现黄仁宇常说的“数目字管理”，只能以“宜粗不宜细”的精神管理社会，满足于形式上的统治。

羁縻政策在历史上发挥了重要的作用，有助于维护国家的统一、边疆的安定。它固然也有缺点，如一国之内法律不同不符合法治精神，人民来往稀少不利于生产力进步，不过在传统社会中这些缺点是第二位的，成就是第一位的。

二、毛泽东时代的民族政策：阶级路线

中国共产党在成立之初，就采纳了马克思主义的民族观：民族是历史的产物；民族矛盾实质是阶级矛盾。不过那时中共的核心任务是夺取政权，民族问题远远不是核心议题，谈到民族问题时首先想到的是统战，尽可能多地拉拢同盟，孤立敌人。

1949年革命成功以后，有人建议中国采取苏联的加盟共和国制度，各加盟共和国有脱离联邦的自由，毛泽东拒绝了。苏联解体后回头来看，毛泽东在这一点上是相当英明的。不过当时的一些具体措施，在今天看来还是有人为固化民族区别之嫌。当然我们不必过于苛责前人，在当时复杂的历史条件下，这即使不是最佳的选择，至少避免了苏联那种最差的做法。尤其要考虑到，毛泽东时代并不把民族问题当成一个很大的问题，因为有大绝招：用阶级矛盾化解民族矛盾。

小时候看阿凡提的故事，都是阿凡提智斗巴依老爷，造本民族统治者的反。西藏的农奴饱受领主的欺压，还时不时被剥皮挖眼，毛主席简直是天降的大救星。各民族的劳动人民是一家，团结起来斗各民族的剥削阶级，这种理论在心理上的效果是巨大的，足以让劳动人民扬眉吐气，让民族矛盾自然淡化。这个理论在文革期间被推到极致，甚至导致了不少过激行为。然而，飘风不终朝，骤雨不终日，当意识形态的狂热退去后，这种建立在革命热情上的民族政策就遇到了大麻烦。

三、改革开放后的民族政策：回归传统

文革把许多原本很好的观念推过了头，结果在很多领域造成大灾难，伤害了很多无辜的人。虽然有些人不认同这个判断，到现在还在说文革这个好那个好，但他们也无法否认许多好人被冤枉的事实，只能说是为了追求平等必须付出的代价，这个辩护就很牵强了。无论如何，大多数人不是这么看的。无论是谁执政，都知道一定要改弦更张了。问题是怎么改？用邓小平的话说，是摸着石头过河，其实就是科学实验里的试错法。这一通摸石头，许多领域摸得很好，如有神助，创造了奇迹；也有些领域摸得没那么好，不时打一趔趄；还有些领域摸得不好，简直就是噗通一声掉进水里了。很不巧，民族政策的改革就属于摸得不好的这一类。下面举一些有可商榷之处的例子。

一，主张从边疆撤出汉人。1980年5月29日，一位高层领导在西藏自治区干部大会上发表讲话说：“在两三年之内，我的意见最好是两年，把国家的脱产干部，我不是讲的不脱产的，不脱产的那要全部是藏族，国家的脱产干部，包括教员啦，藏族干部要占到三分之二以上。”他说：“我们跑到这个地方，三十年啦，完成了历史任务嘛！”他说：“西藏人口共有一百八十三万，但连部队有三十万汉族同志，这怎么行呢！”他还算了一笔“经济账”，大谈在西藏减少汉族人口的好处。他说，对在西藏的汉族干部“要有计划地、相当大批地回到内地去妥善安排工作。目的呢，你们没有算这个账，减少五万人一年就减少两千万斤粮食，不知你们算没算这个账？我们现在从内地把猪肉、鸡蛋、大米、白面，还有日用品，运上来，要花多大力呀！这么一来，我看三方面会满意，中央满意，汉族干部满意，藏族干部同人民满意，三方面满意，我们为什么不干这个事情呢！”他提出要从西藏、新疆撤出80％的汉族干部。这些人原本是在毛泽东思想的感召下来到条件艰苦的边疆做贡献的，献了青春献终身，献了终身献子孙，现在却被认为是边疆的负担，这极大地打击了士气，造成了严重的混乱。后来由于反弹太大，这条没有实行，但人心散了，队伍不好带了。这一条极大地损害了边疆干部对党的信任。

二，恢复旧贵族的上等人地位。许多因为叛乱坐牢的旧贵族都被放了出来，而且请进了政协，做了官。西藏有个风俗习惯，下等人在路上遇到上等人时，要退到路的一边，伸舌头表示尊敬。农奴制时代是农奴遇到领主吐舌头。民主改革后反过来了，劳动人民翻身作主人，原来的领主遇到原来的农奴吐舌头。改革开放以后再一次颠倒过来，又是农奴遇到领主吐舌头了。这一条极大地损害了少数民族劳动人民对党的信任。那么旧贵族呢，他们对党感恩戴德了吗？也没有。他们的比较对象是解放前那种占有一切的地位，党给他们的再多也不可能比得上那时，所以他们往往会进一步仇视、藐视政府，加倍地为恢复他们的好时光努力。想讨好所有人的政策结果往往是谁都不讨好。

三，和达赖喇嘛谈判。达赖喇嘛叛逃后，在美国的支持下拼凑过所谓“四水六岗卫教军”，多次骚扰西藏，但都被挫败了，1974年被尼泊尔政府军剿灭。达赖喇嘛跟毛泽东斗了多年，连毛泽东的一根毫毛都动不了，唯一的“成就”是把毛泽东去世解释成自己诅咒的结果。1979年，中央邀请达赖喇嘛的哥哥嘉乐顿珠回西藏访问，开启了谈判的大门。跟达赖喇嘛的谈判进行了30多年，一直谈不拢。谈不拢是很正常的，因为达赖喇嘛一心要恢复旧西藏的神权统治，还要把他的统治区域扩大到所谓大藏区，任谁都不可能答应。但是谈判本身就大大抬高了达赖喇嘛的地位，把一张烂牌捧成了一张好牌，让西方觉得达赖喇嘛是有影响力的，支持他有利可图，于是给他发了个诺贝尔和平奖，到处邀请他去窜访。谈判的结果是我们给自己制造了一个棘手的对头。谈判还导致许多人觉得达赖说不定还是会回来的，纷纷采取首鼠两端的做法，进一步破坏了共产党的群众基础。

四，弱化汉语教育。毛泽东时代许多少数民族群众以会说汉语为荣，他们的下一代却又回到了只说民族语言的生活圈子中。由于全国绝大多数劳动力市场需要以汉语交流，绝大多数科技和信息资源是以汉文书写的，不会汉语的人从学校毕业之后很难就业，很难在社会上找到自己合适的位置，这就增大了社会的不安定因素。

五，大建宗教场所，接受沙特阿拉伯、土耳其等外国培训宗教人员。在法理上，这种做法有违反宪法中的“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”之嫌。在实践中，这种做法使许多人对宗教、对外国的认同上升，对共产党、对中国的认同下降，成为分裂主义的直接原因。如许多学者所指出的，沙特瓦哈比教派的传播已是对我国边疆稳定的重大威胁。

六，对一般人的日常生活影响最大的，两少一宽，即中共中央1984年第5号文件提出的：“对少数民族的犯罪分子要坚持少捕少杀，在处理上一般要从宽。”这一条明显违反法律面前人人平等的原则，那么提出它究竟是为了什么？法律界对两少一宽的经典解释是：刑法中规定的许多犯罪行为，如强奸罪、奸淫幼女罪、流氓罪、重婚罪、杀人与伤害罪，在一些少数民族中有习惯法或被当作风俗，如果严格执行国家法律，就会遇到法不责众的尴尬。今天看来这种解释很糟糕，因为它等于把少数民族固定在较低的社会发展阶段，减弱了他们进入现代文明的动力。就算我们退一万步接受了这种解释，仍然有个严重问题：这个理由只适用于少数民族内部的纠纷，但现实生活中大量存在跨民族的纠纷。事实上随着经济的发展，人口流动大大增加，不同民族之间的交往已经随处可见。在实践中两少一宽成了少数民族犯罪分子的护身符，警察常常不敢管，即使被抓了也往往很快获释。

那么两少一宽真的对少数民族有利吗？其实不然。社会有自然的平衡之理，政府从一个方向打破平衡，民间就会从相反的方向做一定的矫正。一个民族如果出的犯罪分子过多，这个民族的形象就受到了极大的损害，其他民族就会自发地抵制这个民族，不向他们出租房子，不雇佣他们工作，不跟他们做生意等等。这样，遵纪守法的少数民族公民也会受到很大损失。而遵纪守法的人才是大多数，所以两少一宽对少数民族的整体也是不利的。少数民族的有识之士都是反对两少一宽的。

由此可见，改革开放以来的某些民族政策令少数民族中的劳动人民不满，令少数民族中的旧贵族不满，令少数民族中的遵纪守法者不满，令汉族不满，唯一得利的是少数民族中的犯罪分子。这样的政策还有更加惊人的危害，就是动摇了政府的统治根基。不少人把当前的政策比作元朝的一蒙古人二色目人三汉人四南人的等级制度，把共产党比作元朝清朝那样一心压制汉族的外来政权。这种看法虽然片面，但也在一定程度上说明了当前民族政策的问题所在。按照共产党的设想，弘扬传统文化是好事。然而最推崇传统文化的人中的一部分却已经把现政权视若寇仇，跟主张全盘西化的极右派与主张回到毛泽东时代的极左派结成了奇妙的同盟。这种思潮对我国的国体造成了直接而现实的威胁。无论政府在其它领域的成就多么伟大，只要主体民族对政府的怨恨达到一定程度，国体就会剧变，国家就会分裂，苏联和南斯拉夫都是如此。这是“一票否决”。

四、错误民族政策的根源：落后于时代的愿景

对改革开放以来的民族政策，人们积累了很多怨气。为什么会出现这些错误？最合理的解释，我认为是党对民族问题的愿景落后于时代。从各项民族政策中，都能读出传统羁縻思想的味道。

我们再来看看诸葛亮对羁縻政策的解释。“若留外人，则当留兵，兵留则无所食，一不易也。”这岂不正是前面说的的往西藏送物资的经济账？“加夷新伤破，父兄死丧，留外人而无兵者，必成祸患，二不易也。”这岂不正是扶持旧贵族的考虑？“又夷累有废杀之罪，自嫌衅重，若留外人，终不相信，三不易也。”这岂不正是两少一宽的逻辑？可以想象，政策制定者是自比于诸葛亮的。但这其实是一种时代错误。

改革开放后的民族政策的本质不是新政策，而是旧政策，回到羁縻这个传统智慧之旧。政策制定者把少数民族仍然当作“化外之民”，只要守住边疆、自得其乐、不闹分裂就行了，不值得用现代的统一的法律去较真。不考虑汉族人感到不公，是因为默认汉族和少数民族仍然像古代那样隔离，你们跟“化外之民”计较什么？这就是政策制定者的心态。然而他们忘了时代是向前发展的，而且改革开放以后发展得特别快。他们不太清楚时代发展的动力与方向。

今天我们有了足够的后见之明，已经可以明确地回答改革开放以来时代发展的动力与方向了，就是：科技化，工业化，城镇化，人员、物资与信息大规模的流动。科学技术是现代社会的力量之本，工业化是一切进步的物质保障，人员、物资与信息流动是社会的新常态，城镇化是生活方式的历史性变革。我们充分尊敬前人的成就，理解他们的难处，指出这些不是为了显摆，而是为了说明问题。要说明的问题就是：民族政策的制定者往这些地方考虑得太少。

曾有高层领导称赞维吾尔族的歌舞是中国最好的，比汉族歌舞强得多，而他从来没有谈过少数民族如何发展科技、工业。可以看出他心目中理想的少数民族生活是这样的：不搞工业化，不发展科技，只在家乡待着，快乐地唱歌跳舞，汉语都不用学。如果是在古代，这样的生活有什么不好呢？没有什么不好，简直可以说是圣人之治了。但在迅猛工业化的时代，这样的生活就不妙了。

原先全国各民族、各地区的生活水平、经济活力都差不多，可是现在汉族扑进了市场经济的大潮中，沿海地区迅速富裕了起来，工业人口比例也急剧升高，而有些少数民族仍然在按照旧的步调生活，差距很快就拉开了。汉语教育的弱化进一步降低了不通汉语的少数民族的经济竞争力，导致他们在经济上急剧边缘化。维吾尔族的劳动力中从事农业的比例不降反升，就是这种落伍的一个表现。在这种背景下，一些害群之马走上了犯罪道路，偏偏两少一宽又保护了他们，于是整个民族道德品质滑坡，跟其他民族的互动越来越糟糕，恶性循环不止。由于工业和科技传统的薄弱，不少人文知识分子也不懂得发展工业和科技的道理，只会念一些大而无当的口号。敌对势力和极端宗教势力再煽动一下，很可能把这些在经济上被边缘化的人和不懂现代社会的知识分子拉过去闹分裂。与此同时，现代人的权利意识迅速提高，高考差一分就能刷掉很多人，更不要提暴恐事件，汉族普通群众对于自己吃的亏不再一笑置之，也要表达意见了。当政府对这些民间的呼声没有及时响应时，就成了箭靶子，把各方的不满都拉到了自己身上。

以上分析说明，执政者要在心中先有一个对未来的理想局面的准确构想，用流行语说就是愿景，才能制定出利国利民的政策，否则极易好心办坏事。现在经常讲顶层设计，就是要先有了清晰的愿景才能制定具体政策。落后于时代的愿景在许多领域中都存在，而民族问题是损害最大的领域之一。

五、解读《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》

2014年12月22日的这个中共中央文件有丰富的内涵，在这里管中窥豹，谈谈四重新意。

第一点是“促进市场要素流动与加强各民族交往交流交融相贯通”和“建立相互嵌入式社会结构和社区环境”。这符合上述的现代化愿景，社会进步需要的不是像古代那样减少各民族之间的接触，而是要增加接触。少数民族理想的生活方式不应该是在家乡过传统的生活，像以前有些领导认为的那样只管唱歌跳舞，而应该是积极投身于人口、信息和资源流动的大潮，作时代的弄潮儿。开放交融是建设市场经济、公民社会的正道。

第二点是，“要坚定不移推行国家通用语言文字教育，全面开设国家通用语言文字课程，全面推广国家通用语言文字，确保少数民族学生基本掌握和使用国家通用语言文字”。这一条的意思是下定决心推行汉语教育，让所有人都能用汉语交流，不再理会敌对势力所谓汉化、破坏少数民族传统文化的嚎叫。无论你怎么做，这些人总是要抹黑你的。少数民族群众不通汉语会被时代边缘化，他们只能自己承担这个苦果，而敌对势力只会说风凉话。这一条也说明中央摆正了愿景，就是要建设一个工业化的、市场经济的、人员广泛流动的国家。少数民族人民要融入时代进步的洪流，成为高素质的建设者。这是他们应该享受的权利，也是他们对中华民族复兴应该负起的责任。

第三点是，“不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题”。依法治理民族问题已经重复过很多次了，但如果依的法还是两少一宽那就只会越治越乱。真正的关键是要废除两少一宽，这就是这一条的核心意思。以前民族问题是个筐，但凡涉及到少数民族的事情都往里装，原本很简单的扰乱市场秩序、偷盗、抢劫都成了民族问题，谁都不敢管。羁縻的思路就是这样，反正你一辈子也见不着几次少数民族，何必那么认真，“千里修书只为墙，让他三尺又何妨”？政府现在终于承认这样做是错误的了，是非不能再糊弄了，要认真执行法律，无论什么民族有错的就要处理，大家一视同仁。少数民族的有识之士对此也是衷心欢迎的，早该这么办了。这是治国理政思路的根本性转换，将来会在历史上留下浓墨重彩的一笔。

第四点是，“大力培养、大胆选拔、充分信任、放手使用少数民族干部”。以前大多数少数民族干部的工作范围不是在少数民族地区，就是与少数民族有关的事务，这还是一种传统思路。现在需要明确，现代社会千头万绪，任何工作、任何职务都应该让有相应能力的人去做。一个少数民族干部身上最重要的特征不是民族身份，而是本人的能力。努尔·白克力出任国家能源局局长这个需要高度专业能力的职位，就是一个这样的信号。我们衷心祝愿少数民族的知识分子、党政干部与各行各业的劳动者更多地从事科技性、专业性的工作，这是现代化的不二法门，胜于其它任何措施。

六、对民族政策的进一步建议

《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》是民族工作改弦更张、开创未来的标志。不过它毕竟只是一个简短的通知，就像冰山露出水面的八分之一，虽然反映了重大的变化，但变化的全貌还是不清晰的。我们在这里提出以下进一步的建议，勾勒一个未来的蓝图：

一，深入广泛地宣传新的愿景，让各民族群众都明白我们的目标是工业化、科技化、市场经济，每个民族都可以而且应当为此做出贡献，成为建设的生力军。要破除等靠要、卖资源、闹分裂等不切实际、落后时代的想法，要让人人都知道提高自身素质才是立身之本。

二，大力加强自然科学、实用技能教育，支持少数民族青年融入时代大潮。科技和工业是现代社会的本质，少数民族青年不能作旁观者，而是要热烈地参与进来。建设者的眼界和思维远远高于抱怨者，如果大多数少数民族青年都是积极的建设者，许多棘手的问题就会自然化解于无形。

三，通过工业化、科技化发扬与传承民族传统文化。各民族的传统文化都是全国人民的宝贵财富，值得保护和发挥，但传统文化应该是实现工业化之后回头追寻的精神故乡，而不是导致工业化征途逡巡不前的阻力与借口。在物质层面远离现代化时，传统文化即使能吸引到外界关注，也难免被视为猎奇的对象。只有实现工业化、科技化，在物质生产力上立于世界民族之林，才能使传统文化获得世界范围内广泛的赞赏与敬佩，成为别人学习的对象。这是民族文化发展的正道，各民族的知识分子在其中应该发挥带头作用。

四，取消身份证上的民族标识，取消以民族划线的区别待遇，淡化民族属性，突出公民属性。对贫困地区和贫困人口的补助要以贫困程度划分，而不是以民族划分。同样环境同样贫困的人中，仅仅因为民族的区别，一些人拿到补助，一些人没有补助，令人感到不公。有些地区的超市都为某些民族设置了单独的收银通道，这是十分荒唐的举动。宁夏公务员考试，回族考生加10分，因公牺牲人民警察的配偶、子女也是加10分，敢情因公牺牲才抵得上一个民族身份。人口政策，一边是对多数人二胎都不让生，强制计划生育导致许多悲剧，另一边是有些家庭生10个孩子没人管，媒体还呼吁社会捐款。在延边朝鲜族自治州，别人生二胎要罚款，朝鲜族生二胎、三胎却奖励5万元。类似这样不平等的政策俯拾皆是，不一而足，群众意见极大，这怎么能让人信服呢？将来的基本原则应该是，不让任何人因为民族身份吃亏，也不让任何人因为民族身份得利。

五，打击把少数民族向后拉的反动势力。对外国支持的分裂势力、极端宗教势力要铁腕打击，不要在意外国舆论的叽叽喳喳。不做这些事情会丢失国内民心，那才真是危险。对群体性恶习，如吸毒贩毒、制作贩卖武器，要理直气壮地扫荡。

六，要坚持宗教信仰自由，包括信仰宗教的自由和不信仰宗教的自由，信仰这种宗教的自由和信仰那种宗教的自由，过去不信教而现在信教的自由和过去信教而现在不信教的自由。要杜绝把民族跟宗教划等号的错误做法，认识到宗教是成年人的自由选择，而不是天生的属性。依法禁止对未成年人传教。教育系统要理直气壮地宣传唯物主义无神论。支持信奉唯物主义无神论的少数民族青年，排除传统社会对他们的非法干扰。

七，正式下达文件终结两少一宽。虽然有人说两少一宽政策早已终结，但在实践中司法部门仍然有这样的倾向，仍然发挥着恶劣作用。应该以一种负责任的形式向全国人民昭告法律面前人人平等，承认以前的错误，开启新的时代。

八，在更长远的将来，深入透彻地研究民族理论，反思苏联、南斯拉夫分裂的经验教训。如何建立和保持国民对国家的认同？如何使民族认同有利于而非有损于国家认同？如何使中国避免重蹈苏联、南斯拉夫的覆辙？如何建设和谐的、健康的、可持续的多民族社会？这些都是需要理论界探讨的问题。

结语：全国各民族是一个不可分割的命运共同体。全国人民都发自内心地认同中华民族，为此感到自豪，共同负起推进现代化事业的大任，才是民族工作的成功。我们期待着这样的时代！

作者简介：袁岚峰，中国科学技术大学化学博士，中国科学技术大学合肥微尺度物质科学国家实验室副研究员，风云学会会长，微博@中科大胡不归 。